江蘇省交通運(yùn)輸廳公路局局長張鴻飛介紹的農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”先進(jìn)經(jīng)驗，引發(fā)現(xiàn)場的熱烈討論。

立足兩個市場 理順兩個關(guān)系建立

兩個機(jī)制 實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和全面深化改革的推進(jìn)，我國公路交通運(yùn)輸面臨著兩大歷史重任：一個是改革的重任，一個是發(fā)展的重任。

改革的重任一方面是事權(quán)與責(zé)任相匹配的問題;另一方面是公路交通行政職能和行政機(jī)構(gòu)的改革。這意味著公路部門作為決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)將更加突出其公益性和執(zhí)行力，也意味著公路發(fā)展的基本組織框架將發(fā)生一些重大的變化。同時，作為管理者還肩負(fù)著一個發(fā)展的重任，即作為公路管理機(jī)構(gòu)，如何統(tǒng)籌好存量的公路資產(chǎn)，也就是如何把現(xiàn)有的公路建設(shè)好、管理好、運(yùn)營好。

公路局作為省級公路主管部門，必須積極應(yīng)對公共交通轉(zhuǎn)型發(fā)展出現(xiàn)的新情況、新問題，迎難而上、化解危機(jī)，主動依靠改革、理清思路、突破瓶頸、輕裝前行。

在全面宏觀把握政策環(huán)境、行業(yè)發(fā)展需求、地方發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，江蘇省交通運(yùn)輸廳公路局提出了立足兩個市場、理順兩個關(guān)系、建立兩個機(jī)制、實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變的公路機(jī)制改革總體思路。

“兩個市場”指的是干線公路和農(nóng)村公路;“兩個關(guān)系”是決策與執(zhí)行的關(guān)系，以及省、市、縣三個執(zhí)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系;“兩個機(jī)制”就是增量的“建養(yǎng)一體化”機(jī)制和存量的養(yǎng)護(hù)政府購買機(jī)制;“兩個轉(zhuǎn)變”就是由行政統(tǒng)攬轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰧?dǎo)向，由小型包養(yǎng)和分別管理的方式轉(zhuǎn)變?yōu)榭己寺窙r水平以結(jié)果為導(dǎo)向的方式。

江蘇如皋農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”的實施范圍

“走得了”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;走得好”

江蘇在推進(jìn)農(nóng)村公路建設(shè)一體化改革、拓展農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”方面做了很多思考和嘗試。這個問題由來已有十多年，原因是農(nóng)村公路建設(shè)的發(fā)展。

江蘇從2003年開始農(nóng)村公路的建設(shè)。一開始，農(nóng)村公路建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和等級相對都比較低，路面3米寬，滿足由泥土路到硬化路、農(nóng)民能通行的要求即可。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，江蘇提出農(nóng)村公路升級，并要求在“十三五”結(jié)束前，把過去的“走得了”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;走得好”，把過去的3米拓展為5.5米至6米。

過去，在滿足“通”的條件之下，農(nóng)村的公路養(yǎng)護(hù)體制就是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個管理辦，聘請一些農(nóng)民工管理�，F(xiàn)在，農(nóng)村公路的升級，意味著交通流量、重載車輛增加。

江蘇的地理環(huán)境特殊，全省農(nóng)村公路中橋梁較多，有6萬多座。過去，橋梁建設(shè)主體80%都不是交通部，有水利的、農(nóng)業(yè)的，還有財政的。財政部門要建橋，一年耗資約5億元財政資金，這是江蘇的特殊情況。這些部門建橋，一沒有專業(yè)的設(shè)計，二沒有專業(yè)的施工隊伍，三沒有專業(yè)的監(jiān)理監(jiān)測等技術(shù)，這樣的農(nóng)村橋梁在過去，可以走走拖拉機(jī)、摩托車，農(nóng)村公路升級以后，重載車輛增多，導(dǎo)致危橋也逐漸增多。近年，江蘇在危橋改造中的力度不斷加大，每年改造約1000座橋，但是，這種不是由交通專業(yè)部門修建的橋梁，提檔升級以后，仍然不知道什么時候會發(fā)生什么事故，成為行業(yè)管理部門的陣痛�，F(xiàn)在，責(zé)任主體明確了，農(nóng)村公路，特別是橋梁如何管理好、運(yùn)營好，成為重點。

把農(nóng)村公路作為精準(zhǔn)扶貧的突破口

有機(jī)制有壓力沒動力

當(dāng)前，推進(jìn)農(nóng)村改革是應(yīng)運(yùn)而生、正當(dāng)其時。農(nóng)村公路發(fā)展有市場技術(shù)機(jī)制，有壓力沒有動力，在這種情況下，要想實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須尋找突破口，以創(chuàng)新機(jī)制化解壓力、激發(fā)活力、增強(qiáng)動力。

江蘇提出以市縣人民政府作為主體，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”，統(tǒng)籌考慮優(yōu)化公路網(wǎng)絡(luò)、設(shè)計、施工、養(yǎng)護(hù)、管理等，使各個環(huán)節(jié)緊密地銜接起來、融合起來。同時，在公路建設(shè)管理體制、投融資機(jī)制、建養(yǎng)技術(shù)方面，實現(xiàn)突破創(chuàng)新，力求社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益最大化。

首先，農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”的體制符合農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改革創(chuàng)新的政策導(dǎo)向。今年的1號文件明確提出，改革正在制定投入機(jī)制，創(chuàng)新財政資金使用方式，推廣政府和社會資本合作、拓寬農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道。17號文也提出，推廣“建養(yǎng)一體化”模式，引入專業(yè)企業(yè)、社會資本建設(shè)，養(yǎng)護(hù)農(nóng)村公路。國家宏觀政策鼓勵對農(nóng)村公路的發(fā)展進(jìn)行建設(shè)養(yǎng)護(hù)的機(jī)制創(chuàng)新。

其次，農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”符合公路轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在要求。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村居民出行的要求也越來越高，不僅僅是滿足“通”“達(dá)”。

交通運(yùn)輸部也提出了農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和運(yùn)營等方面的意見。但是，客觀來講，農(nóng)村公路在這四個方面還面臨著建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金不足、融資渠道不暢、養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)設(shè)備和生產(chǎn)技術(shù)相對落后、專業(yè)養(yǎng)護(hù)人才缺乏等問題，這些問題制約著四好農(nóng)村公路的建設(shè)進(jìn)程，因此必須通過改革走出一條轉(zhuǎn)型發(fā)展的道路。

再次，農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”符合農(nóng)村公路交通出行服務(wù)水平的現(xiàn)實需要。江蘇農(nóng)村公路總里程目前達(dá)到14.4萬公里，按照江蘇省“十三五”提檔升級的規(guī)劃，還有1.4萬公里需要提檔升級�？梢哉f，江蘇農(nóng)村公路的存量基礎(chǔ)龐大，增量實體旺盛。此外，農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”如果能夠有效實施，也為國省干線一體化的實施，探索了一個可供借鑒的思路或道路。

農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”的五大效果展望之一——發(fā)展農(nóng)村交通

農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”的五大效果展望之二——轉(zhuǎn)變政府職能

事權(quán)和職能已經(jīng)匹配

農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”改革，必須科學(xué)謀劃、精準(zhǔn)施策。公路“建養(yǎng)一體化”的模式，在國外比較成熟了，特別是美國、英國、加拿大、瑞典等發(fā)達(dá)國家，這種模式有兩大優(yōu)勢：一方面從養(yǎng)護(hù)技術(shù)與質(zhì)量角度來看，在工程建設(shè)項目的開始階段，就要統(tǒng)籌謀劃建設(shè)養(yǎng)護(hù)的運(yùn)行需求，養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的控制從傳統(tǒng)的養(yǎng)護(hù)階段進(jìn)入到施工階段，從根本上實現(xiàn)了公路養(yǎng)護(hù)與工程技術(shù)的有效銜接，從整體上提高了公路的使用壽命。另一方面，把整體統(tǒng)籌安排公路工程的項目與養(yǎng)護(hù)，不但有效降低了公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的總投資，還因為周期的優(yōu)化有效提高了公路的使用效率，減少行政供應(yīng)，緩解政府財政資金的壓力。

農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”既要借鑒國際經(jīng)驗也要立足本國實際。本國實際有兩個方面：一方面是省級主管部門要充分發(fā)揮“建養(yǎng)一體化”的行業(yè)主管職能，處理好三個關(guān)系——改革與發(fā)展和企業(yè)穩(wěn)定的關(guān)系、政府和市場邊界的劃分、試點和全面推進(jìn)的關(guān)系。另一方面是責(zé)任主體的確定，農(nóng)村公路的責(zé)任主體在縣級人民政府。這也是江蘇選擇農(nóng)村公路作為改革試點的原因——農(nóng)村公路的事權(quán)和責(zé)任主體完全是縣級政府，責(zé)任主體明確，職能和事權(quán)不完全匹配。江蘇的部分省級國道、一級道路的計劃費(fèi)用和實際的建養(yǎng)費(fèi)用相差甚大，江蘇目前的計劃建養(yǎng)資金是每公里800萬元，而實際上有的高架橋、隧道的建養(yǎng)費(fèi)高達(dá)近2億元。在事權(quán)和職能沒有完全匹配的情況下，很難推進(jìn)“建養(yǎng)一體化”。另外，江蘇省級財政在去年對農(nóng)村公路的財政支持力度也大幅度提高。

農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”的五大效果展望之三——優(yōu)化資源配置

農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”的五大效果展望之四——緩解財政壓力

七步實現(xiàn)農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”

在江蘇農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”的過程中，作為縣級財政，一方面要科學(xué)規(guī)劃責(zé)任主體，主要任務(wù)就是科學(xué)規(guī)劃縣域的道路，二是根據(jù)道路的環(huán)境，規(guī)范設(shè)計標(biāo)識標(biāo)線等;三是按照政策要求，合規(guī)合法地建立有效的服務(wù)監(jiān)管機(jī)制。

具體的步驟有七個：1.細(xì)化權(quán)責(zé)分工。江蘇選擇在如皋(縣級市)像解剖麻雀似的進(jìn)行了農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”的試點工作。如皋交通局代表市政府作為實施機(jī)構(gòu)組織開展相關(guān)工作，負(fù)責(zé)統(tǒng)一的招投標(biāo)。招投標(biāo)以服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格以及市場運(yùn)作方案為標(biāo)的，最大化地發(fā)揮社會資本的作用。

2.明確“建養(yǎng)一體化”的實施范圍。如皋縣農(nóng)村公路存量比較大，首先，劃分縣域范圍內(nèi)的干線路，比如通鄉(xiāng)道路、通集中居住地的道路、通景區(qū)的道路等，共計1600公里干線公路。

3.設(shè)定“建養(yǎng)一體化”合同期限。目前，設(shè)定的合同期限是13年，包括3年的建設(shè)期和10年的養(yǎng)護(hù)期。

4.優(yōu)化建養(yǎng)目標(biāo)。“建養(yǎng)一體化”目標(biāo)要高于市一級和普通農(nóng)村公路建設(shè)的建養(yǎng)目標(biāo)。

5.評估支付能力。在如皋縣1600公里干線公路的基礎(chǔ)上，經(jīng)測算得出，13年合同期限總共需要建設(shè)資金約26億元，其中，建設(shè)資金8億元、養(yǎng)護(hù)資金18億元。13年內(nèi)，有效的資金供給約19億元，包括省級財政、縣級財政及中央轉(zhuǎn)移支付的資金。19億元資金當(dāng)中包括3年建設(shè)期的提檔升級資金，每年一個縣約5千萬元，年平均資金供給約1.35億元。照這樣計算，財政資金為19億元，需求達(dá)到26億元，資金缺口是7億元。

6.合理制定招標(biāo)方案。招標(biāo)方案原設(shè)計通過政府付費(fèi)的PPP模式進(jìn)行，在明確產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績效考核體系的基礎(chǔ)上，以政府付費(fèi)金額為競爭標(biāo)的。利用每年約3億元財政資金，撬動服務(wù)期內(nèi)23億元資金供給，強(qiáng)抓3年的建設(shè)期，完成了農(nóng)村的道路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，大大超過以往的建設(shè)規(guī)模。養(yǎng)護(hù)的覆蓋率大規(guī)模提升，從以前的縣道擴(kuò)展到鄉(xiāng)道和村道，同時，也下沉到農(nóng)村更基層的區(qū)域，惠及更多的農(nóng)村用戶。

7.三種模式進(jìn)行招標(biāo)：一是將26億元的市場份額作為標(biāo)的，誰服務(wù)好誰中標(biāo);二是以現(xiàn)有1600公里干線公路作為標(biāo)的，由企業(yè)進(jìn)行方案設(shè)計，誰的服務(wù)好、價格低，誰中標(biāo);三是以7億元的差額進(jìn)行招投標(biāo)，農(nóng)村公路提檔升級后，管養(yǎng)水平也隨之提高，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)得到發(fā)展，用區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政性資金反哺農(nóng)村公路的管理養(yǎng)護(hù)。政府在經(jīng)費(fèi)支付上主要以考核為主，分為三個模式——專業(yè)考評、社會第三方考評、社會團(tuán)體考評。

農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”的五大效果展望之五——激發(fā)市場活力

農(nóng)村公路改革是一項全新的工作

推進(jìn)農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”改革，必須提質(zhì)增效、多方供應(yīng)。第一是發(fā)展農(nóng)村交通，第二是轉(zhuǎn)變政府職能，第三是優(yōu)化資源配置，第四是緩解財政壓力，第五是激發(fā)市場活力。

江蘇農(nóng)村公路的改革是一項全新的工作，改革仍然處于試點階段，許多成效也是初步的，但是，改革的方向是正確的，前途也是光明的。江蘇公路部門將變壓力為動力，變挑戰(zhàn)為機(jī)遇，堅定信心，合力同行，努力開創(chuàng)江蘇公路發(fā)展的新局面。

(新媒體責(zé)編：wb001)