江蘇省交通運輸廳公路局局長張鴻飛介紹的農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”先進經(jīng)驗，引發(fā)現(xiàn)場的熱烈討論。

立足兩個市場 理順兩個關系建立

兩個機制 實現(xiàn)兩個轉變

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和全面深化改革的推進，我國公路交通運輸面臨著兩大歷史重任：一個是改革的重任，一個是發(fā)展的重任。

改革的重任一方面是事權與責任相匹配的問題;另一方面是公路交通行政職能和行政機構的改革。這意味著公路部門作為決策機構、執(zhí)行機構將更加突出其公益性和執(zhí)行力，也意味著公路發(fā)展的基本組織框架將發(fā)生一些重大的變化。同時，作為管理者還肩負著一個發(fā)展的重任，即作為公路管理機構，如何統(tǒng)籌好存量的公路資產(chǎn)，也就是如何把現(xiàn)有的公路建設好、管理好、運營好。

公路局作為省級公路主管部門，必須積極應對公共交通轉型發(fā)展出現(xiàn)的新情況、新問題，迎難而上、化解危機，主動依靠改革、理清思路、突破瓶頸、輕裝前行。

在全面宏觀把握政策環(huán)境、行業(yè)發(fā)展需求、地方發(fā)展趨勢的基礎上，江蘇省交通運輸廳公路局提出了立足兩個市場、理順兩個關系、建立兩個機制、實現(xiàn)兩個轉變的公路機制改革總體思路。

“兩個市場”指的是干線公路和農(nóng)村公路;“兩個關系”是決策與執(zhí)行的關系，以及省、市、縣三個執(zhí)行機構的關系;“兩個機制”就是增量的“建養(yǎng)一體化”機制和存量的養(yǎng)護政府購買機制;“兩個轉變”就是由行政統(tǒng)攬轉變?yōu)槭袌鰧�向，由小型包養(yǎng)和分別管理的方式轉變?yōu)榭己寺窙r水平以結果為導向的方式。

江蘇如皋農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”的實施范圍

“走得了”轉變?yōu)?ldquo;走得好”

江蘇在推進農(nóng)村公路建設一體化改革、拓展農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”方面做了很多思考和嘗試。這個問題由來已有十多年，原因是農(nóng)村公路建設的發(fā)展。

江蘇從2003年開始農(nóng)村公路的建設。一開始，農(nóng)村公路建設的標準和等級相對都比較低，路面3米寬，滿足由泥土路到硬化路、農(nóng)民能通行的要求即可。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，江蘇提出農(nóng)村公路升級，并要求在“十三五”結束前，把過去的“走得了”轉變?yōu)?ldquo;走得好”，把過去的3米拓展為5.5米至6米。

過去，在滿足“通”的條件之下，農(nóng)村的公路養(yǎng)護體制就是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個管理辦，聘請一些農(nóng)民工管理。現(xiàn)在，農(nóng)村公路的升級，意味著交通流量、重載車輛增加。

江蘇的地理環(huán)境特殊，全省農(nóng)村公路中橋梁較多，有6萬多座。過去，橋梁建設主體80%都不是交通部，有水利的、農(nóng)業(yè)的，還有財政的。財政部門要建橋，一年耗資約5億元財政資金，這是江蘇的特殊情況。這些部門建橋，一沒有專業(yè)的設計，二沒有專業(yè)的施工隊伍，三沒有專業(yè)的監(jiān)理監(jiān)測等技術，這樣的農(nóng)村橋梁在過去，可以走走拖拉機、摩托車，農(nóng)村公路升級以后，重載車輛增多，導致危橋也逐漸增多。近年，江蘇在危橋改造中的力度不斷加大，每年改造約1000座橋，但是，這種不是由交通專業(yè)部門修建的橋梁，提檔升級以后，仍然不知道什么時候會發(fā)生什么事故，成為行業(yè)管理部門的陣痛�，F(xiàn)在，責任主體明確了，農(nóng)村公路，特別是橋梁如何管理好、運營好，成為重點。

把農(nóng)村公路作為精準扶貧的突破口

有機制有壓力沒動力

當前，推進農(nóng)村改革是應運而生、正當其時。農(nóng)村公路發(fā)展有市場技術機制，有壓力沒有動力，在這種情況下，要想實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須尋找突破口，以創(chuàng)新機制化解壓力、激發(fā)活力、增強動力。

江蘇提出以市縣人民政府作為主體，統(tǒng)籌推進農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”，統(tǒng)籌考慮優(yōu)化公路網(wǎng)絡、設計、施工、養(yǎng)護、管理等，使各個環(huán)節(jié)緊密地銜接起來、融合起來。同時，在公路建設管理體制、投融資機制、建養(yǎng)技術方面，實現(xiàn)突破創(chuàng)新，力求社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益最大化。

首先，農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”的體制符合農(nóng)村基礎設施建設改革創(chuàng)新的政策導向。今年的1號文件明確提出，改革正在制定投入機制，創(chuàng)新財政資金使用方式，推廣政府和社會資本合作、拓寬農(nóng)村基礎設施投融資渠道。17號文也提出，推廣“建養(yǎng)一體化”模式，引入專業(yè)企業(yè)、社會資本建設，養(yǎng)護農(nóng)村公路。國家宏觀政策鼓勵對農(nóng)村公路的發(fā)展進行建設養(yǎng)護的機制創(chuàng)新。

其次，農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”符合公路轉型發(fā)展的內在要求。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村居民出行的要求也越來越高，不僅僅是滿足“通”“達”。

交通運輸部也提出了農(nóng)村公路建設、養(yǎng)護、管理和運營等方面的意見。但是，客觀來講，農(nóng)村公路在這四個方面還面臨著建設養(yǎng)護資金不足、融資渠道不暢、養(yǎng)護生產(chǎn)設備和生產(chǎn)技術相對落后、專業(yè)養(yǎng)護人才缺乏等問題，這些問題制約著四好農(nóng)村公路的建設進程，因此必須通過改革走出一條轉型發(fā)展的道路。

再次，農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”符合農(nóng)村公路交通出行服務水平的現(xiàn)實需要。江蘇農(nóng)村公路總里程目前達到14.4萬公里，按照江蘇省“十三五”提檔升級的規(guī)劃，還有1.4萬公里需要提檔升級�？梢哉f，江蘇農(nóng)村公路的存量基礎龐大，增量實體旺盛。此外，農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”如果能夠有效實施，也為國省干線一體化的實施，探索了一個可供借鑒的思路或道路。

農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”的五大效果展望之一——發(fā)展農(nóng)村交通

農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”的五大效果展望之二——轉變政府職能

事權和職能已經(jīng)匹配

農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”改革，必須科學謀劃、精準施策。公路“建養(yǎng)一體化”的模式，在國外比較成熟了，特別是美國、英國、加拿大、瑞典等發(fā)達國家，這種模式有兩大優(yōu)勢：一方面從養(yǎng)護技術與質量角度來看，在工程建設項目的開始階段，就要統(tǒng)籌謀劃建設養(yǎng)護的運行需求，養(yǎng)護質量的控制從傳統(tǒng)的養(yǎng)護階段進入到施工階段，從根本上實現(xiàn)了公路養(yǎng)護與工程技術的有效銜接，從整體上提高了公路的使用壽命。另一方面，把整體統(tǒng)籌安排公路工程的項目與養(yǎng)護，不但有效降低了公路養(yǎng)護經(jīng)費的總投資，還因為周期的優(yōu)化有效提高了公路的使用效率，減少行政供應，緩解政府財政資金的壓力。

農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”既要借鑒國際經(jīng)驗也要立足本國實際。本國實際有兩個方面：一方面是省級主管部門要充分發(fā)揮“建養(yǎng)一體化”的行業(yè)主管職能，處理好三個關系——改革與發(fā)展和企業(yè)穩(wěn)定的關系、政府和市場邊界的劃分、試點和全面推進的關系。另一方面是責任主體的確定，農(nóng)村公路的責任主體在縣級人民政府。這也是江蘇選擇農(nóng)村公路作為改革試點的原因——農(nóng)村公路的事權和責任主體完全是縣級政府，責任主體明確，職能和事權不完全匹配。江蘇的部分省級國道、一級道路的計劃費用和實際的建養(yǎng)費用相差甚大，江蘇目前的計劃建養(yǎng)資金是每公里800萬元，而實際上有的高架橋、隧道的建養(yǎng)費高達近2億元。在事權和職能沒有完全匹配的情況下，很難推進“建養(yǎng)一體化”。另外，江蘇省級財政在去年對農(nóng)村公路的財政支持力度也大幅度提高。

農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”的五大效果展望之三——優(yōu)化資源配置

農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”的五大效果展望之四——緩解財政壓力

七步實現(xiàn)農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”

在江蘇農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”的過程中，作為縣級財政，一方面要科學規(guī)劃責任主體，主要任務就是科學規(guī)劃縣域的道路，二是根據(jù)道路的環(huán)境，規(guī)范設計標識標線等;三是按照政策要求，合規(guī)合法地建立有效的服務監(jiān)管機制。

具體的步驟有七個：1.細化權責分工。江蘇選擇在如皋(縣級市)像解剖麻雀似的進行了農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”的試點工作。如皋交通局代表市政府作為實施機構組織開展相關工作，負責統(tǒng)一的招投標。招投標以服務質量、服務價格以及市場運作方案為標的，最大化地發(fā)揮社會資本的作用。

2.明確“建養(yǎng)一體化”的實施范圍。如皋縣農(nóng)村公路存量比較大，首先，劃分縣域范圍內的干線路，比如通鄉(xiāng)道路、通集中居住地的道路、通景區(qū)的道路等，共計1600公里干線公路。

3.設定“建養(yǎng)一體化”合同期限。目前，設定的合同期限是13年，包括3年的建設期和10年的養(yǎng)護期。

4.優(yōu)化建養(yǎng)目標。“建養(yǎng)一體化”目標要高于市一級和普通農(nóng)村公路建設的建養(yǎng)目標。

5.評估支付能力。在如皋縣1600公里干線公路的基礎上，經(jīng)測算得出，13年合同期限總共需要建設資金約26億元，其中，建設資金8億元、養(yǎng)護資金18億元。13年內，有效的資金供給約19億元，包括省級財政、縣級財政及中央轉移支付的資金。19億元資金當中包括3年建設期的提檔升級資金，每年一個縣約5千萬元，年平均資金供給約1.35億元。照這樣計算，財政資金為19億元，需求達到26億元，資金缺口是7億元。

6.合理制定招標方案。招標方案原設計通過政府付費的PPP模式進行，在明確產(chǎn)出標準和績效考核體系的基礎上，以政府付費金額為競爭標的。利用每年約3億元財政資金，撬動服務期內23億元資金供給，強抓3年的建設期，完成了農(nóng)村的道路標準建設，大大超過以往的建設規(guī)模。養(yǎng)護的覆蓋率大規(guī)模提升，從以前的縣道擴展到鄉(xiāng)道和村道，同時，也下沉到農(nóng)村更基層的區(qū)域，惠及更多的農(nóng)村用戶。

7.三種模式進行招標：一是將26億元的市場份額作為標的，誰服務好誰中標;二是以現(xiàn)有1600公里干線公路作為標的，由企業(yè)進行方案設計，誰的服務好、價格低，誰中標;三是以7億元的差額進行招投標，農(nóng)村公路提檔升級后，管養(yǎng)水平也隨之提高，當?shù)亟?jīng)濟得到發(fā)展，用區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的財政性資金反哺農(nóng)村公路的管理養(yǎng)護。政府在經(jīng)費支付上主要以考核為主，分為三個模式——專業(yè)考評、社會第三方考評、社會團體考評。

農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”的五大效果展望之五——激發(fā)市場活力

農(nóng)村公路改革是一項全新的工作

推進農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”改革，必須提質增效、多方供應。第一是發(fā)展農(nóng)村交通，第二是轉變政府職能，第三是優(yōu)化資源配置，第四是緩解財政壓力，第五是激發(fā)市場活力。

江蘇農(nóng)村公路的改革是一項全新的工作，改革仍然處于試點階段，許多成效也是初步的，但是，改革的方向是正確的，前途也是光明的。江蘇公路部門將變壓力為動力，變挑戰(zhàn)為機遇，堅定信心，合力同行，努力開創(chuàng)江蘇公路發(fā)展的新局面。

(新媒體責編：wb001)