2014年以來(lái)，政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式受到廣泛的關(guān)注。國(guó)務(wù)院以及財(cái)政部、發(fā)改委等相關(guān)部委先后推出二十余項(xiàng)文件，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。PPP模式在國(guó)內(nèi)已經(jīng)有幾十年的發(fā)展，但在環(huán)境領(lǐng)域，尤其是除市政污水、垃圾領(lǐng)域外，尚是新生事物。在環(huán)境領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式將有利于拓寬環(huán)保投融資渠道，同時(shí)對(duì)環(huán)保投融資格局產(chǎn)生較大影響，在推進(jìn)過(guò)程中也要充分考慮其自身的特點(diǎn)。

一、環(huán)境PPP項(xiàng)目特點(diǎn)

與交通運(yùn)輸、市政工程等領(lǐng)域不同，環(huán)境領(lǐng)域PPP項(xiàng)目普遍具有三個(gè)方面的特點(diǎn)。

一是復(fù)雜性，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域面廣，涉及水、大氣、土壤、噪聲、生態(tài)保護(hù)等多個(gè)介質(zhì)與要素。環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目類型多，以水環(huán)境保護(hù)為例，包括飲用水保護(hù)、市政污水處理、農(nóng)村污水處理、流域環(huán)境綜合整治、湖泊環(huán)境保護(hù)、地下水污染防治等項(xiàng)目類型，不同類型的項(xiàng)目其環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施技術(shù)路線均存在較大差異，且資金來(lái)源和投資回報(bào)也較為復(fù)雜且不固定。

二是公益性，環(huán)境具有公共物品特性，環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目普遍缺乏收費(fèi)機(jī)制，資金投入的回報(bào)機(jī)制與渠道不健全，大部分不具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

三是技術(shù)性，環(huán)保PPP項(xiàng)目投資、運(yùn)行管理等受工藝技術(shù)影響較為明顯，技術(shù)的專業(yè)化程度較高。以最常見(jiàn)的市政污水深度處理為例，從一級(jí)B提標(biāo)到一級(jí)A，技術(shù)方案可選用混凝過(guò)濾，或者人工濕地等。兩者在占地、基建、投資、管理(電耗、加藥、人工、維修)、效益等差異較大，需要結(jié)合項(xiàng)目用地情況、自然條件、投資預(yù)算、管理水平、預(yù)期效益等，綜合考慮。又如河道整治類項(xiàng)目，不同的污染要素、污染程度和整治要求，相應(yīng)的技術(shù)路線差異較大，簡(jiǎn)單的清淤工程，通常治標(biāo)不治本，需要采取控制污染源、強(qiáng)化河道自凈能力、甚至是增加徑流等綜合措施，方案的設(shè)計(jì)直接影響著項(xiàng)目投資和施工組織。

環(huán)保+PPP的機(jī)遇

國(guó)家政策力推

政策環(huán)境有六個(gè)亮點(diǎn)，即重視公眾參與，逐步重視信息公開;環(huán)境治理考核注重從質(zhì)量出發(fā)而非從排放指標(biāo)出發(fā);對(duì)市場(chǎng)化的逐步重視;對(duì)責(zé)任主體追究到位的重視;采用時(shí)間表倒逼機(jī)制;生態(tài)化思路的轉(zhuǎn)變，更加注重生態(tài)頂層結(jié)構(gòu)建設(shè)。

上市公司積極

PPP是環(huán)保行業(yè)的重要主題，環(huán)保類PPP項(xiàng)目預(yù)期盈利穩(wěn)定，是高質(zhì)量項(xiàng)目的代表。對(duì)上市公司來(lái)講，PPP模式將從多個(gè)方面優(yōu)化上市公司盈利和運(yùn)營(yíng)能力，包括：優(yōu)化盈利能力，改善現(xiàn)金流，降低表內(nèi)杠桿、提升表外杠桿和改善施工、緩解拖欠工程款現(xiàn)象。

PPP模式推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展

純正的PPP項(xiàng)目門檻非常高，環(huán)保PPP項(xiàng)目不斷大型化的趨勢(shì)，導(dǎo)致上市公司逐漸大型化、巨頭化，帶來(lái)行業(yè)集中度的提升并帶來(lái)大量并購(gòu)機(jī)會(huì)。從需求端來(lái)講，未來(lái)環(huán)保投資仍將處于高位，PPP領(lǐng)域兩法合一，法規(guī)政策逐步明了，海綿城市和地下管廊建設(shè)需求釋放;從供給端來(lái)講，PPP項(xiàng)目入庫(kù)審批趨嚴(yán)，項(xiàng)目門檻不斷提高。供需關(guān)系共同作用，環(huán)保PPP投資價(jià)值將逐步體現(xiàn)。

PPP可以緩解地方政府債務(wù)

一直以來(lái)，中央提出并反復(fù)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持積極的財(cái)政政策”，以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)的目的。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，財(cái)政赤字全面提升，增加財(cái)政支出力不從心。地方政府要增加財(cái)政支出來(lái)穩(wěn)增長(zhǎng)，只能通過(guò)加杠桿的方式實(shí)現(xiàn)。此時(shí)，43號(hào)文、45號(hào)文及新預(yù)算法的出臺(tái)，一方面剝離了地方政府融資平臺(tái)的功能，約束了地方政府進(jìn)一步負(fù)債，另一方面確立了PPP模式在地方政府投融資業(yè)務(wù)上的主體地位。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，PPP模式是緩解債務(wù)壓力、提高投資效率的必然選擇。

環(huán)保PPP挑戰(zhàn)分析

環(huán)保PPP執(zhí)行層面困難多、風(fēng)險(xiǎn)大

在政策的頒布和實(shí)施方面，各部委合作的默契度仍有待提高，應(yīng)該加強(qiáng)溝通以達(dá)到協(xié)作治理的效果。比如“水十條”提出的政府協(xié)同機(jī)制，在運(yùn)行中仍存在部門協(xié)同乏力、效率不高的現(xiàn)象;PPP模式尚沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正有效的跨部門合作。

PPP項(xiàng)目資產(chǎn)流動(dòng)性低。PPP項(xiàng)目投資形成實(shí)物資產(chǎn)后，存在較強(qiáng)的資產(chǎn)專用性。一方面，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)流動(dòng)性不強(qiáng)，難以轉(zhuǎn)讓交易;另一方面，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)強(qiáng)調(diào)使用的配套性，如污水處理項(xiàng)目需要與市政管網(wǎng)對(duì)接才能投入使用。目前，PPP項(xiàng)目退出渠道主要是政府回購(gòu)、轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)資本等，難以適應(yīng)多元化的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化需求。

其他執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。包括項(xiàng)目公司管理經(jīng)驗(yàn)不足、合作風(fēng)險(xiǎn)、施工工期和質(zhì)量控制風(fēng)險(xiǎn)、合同變更風(fēng)險(xiǎn)等。

市場(chǎng)配置機(jī)制需要有效落地

環(huán)保PPP收益低，融資渠道狹窄，融資急需創(chuàng)新，金融系統(tǒng)依然愛(ài)國(guó)嫌私。國(guó)進(jìn)民退的現(xiàn)象在環(huán)保領(lǐng)域很嚴(yán)重，其中伴隨著PPP大潮中融資屬性越來(lái)越強(qiáng)的逆趨勢(shì)，這會(huì)阻礙市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。此外，國(guó)家強(qiáng)調(diào)的通過(guò)市場(chǎng)配置資源的大方針，包括地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型、政府采購(gòu)公共服務(wù)和PPP等多個(gè)異曲同工的方向，其中的基本邏輯就是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化和專業(yè)化這兩個(gè)方向。“市場(chǎng)化的核心是能不能通過(guò)優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)力量來(lái)選擇優(yōu)秀的公司。而專業(yè)化在環(huán)境領(lǐng)域就是提高環(huán)境治理專業(yè)效率和能力。”

環(huán)�？萍紤�(yīng)用落地難

科技水平不足，體制科研資源轉(zhuǎn)換效率低。環(huán)保行業(yè)有小領(lǐng)域創(chuàng)新的特點(diǎn)，不適合國(guó)家主導(dǎo)大型投入，但我國(guó)大部分環(huán)保技術(shù)是硬性科技，資源和科研項(xiàng)目向大國(guó)企傾斜。在商機(jī)的促動(dòng)下，一方面國(guó)家課題盲目投入國(guó)企，應(yīng)景的創(chuàng)新較多，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率不足。另一方面得不到支持的私企以盈利為目的盲目開發(fā)，容易被“山寨”，帶來(lái)低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)，所以我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域的國(guó)際型科技公司特別少。

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