2014年以來，政府和社會資本合作(PPP)模式受到廣泛的關注。國務院以及財政部、發(fā)改委等相關部委先后推出二十余項文件，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。PPP模式在國內已經有幾十年的發(fā)展，但在環(huán)境領域，尤其是除市政污水、垃圾領域外，尚是新生事物。在環(huán)境領域推進PPP模式將有利于拓寬環(huán)保投融資渠道，同時對環(huán)保投融資格局產生較大影響，在推進過程中也要充分考慮其自身的特點。

一、環(huán)境PPP項目特點

與交通運輸、市政工程等領域不同，環(huán)境領域PPP項目普遍具有三個方面的特點。

一是復雜性，環(huán)境保護領域面廣，涉及水、大氣、土壤、噪聲、生態(tài)保護等多個介質與要素。環(huán)境保護項目類型多，以水環(huán)境保護為例，包括飲用水保護、市政污水處理、農村污水處理、流域環(huán)境綜合整治、湖泊環(huán)境保護、地下水污染防治等項目類型，不同類型的項目其環(huán)境標準與實施技術路線均存在較大差異，且資金來源和投資回報也較為復雜且不固定。

二是公益性，環(huán)境具有公共物品特性，環(huán)境保護項目普遍缺乏收費機制，資金投入的回報機制與渠道不健全，大部分不具有穩(wěn)定的現金流。

三是技術性，環(huán)保PPP項目投資、運行管理等受工藝技術影響較為明顯，技術的專業(yè)化程度較高。以最常見的市政污水深度處理為例，從一級B提標到一級A，技術方案可選用混凝過濾，或者人工濕地等。兩者在占地、基建、投資、管理(電耗、加藥、人工、維修)、效益等差異較大，需要結合項目用地情況、自然條件、投資預算、管理水平、預期效益等，綜合考慮。又如河道整治類項目，不同的污染要素、污染程度和整治要求，相應的技術路線差異較大，簡單的清淤工程，通常治標不治本，需要采取控制污染源、強化河道自凈能力、甚至是增加徑流等綜合措施，方案的設計直接影響著項目投資和施工組織。

環(huán)保+PPP的機遇

國家政策力推

政策環(huán)境有六個亮點，即重視公眾參與，逐步重視信息公開;環(huán)境治理考核注重從質量出發(fā)而非從排放指標出發(fā);對市場化的逐步重視;對責任主體追究到位的重視;采用時間表倒逼機制;生態(tài)化思路的轉變，更加注重生態(tài)頂層結構建設。

上市公司積極

PPP是環(huán)保行業(yè)的重要主題，環(huán)保類PPP項目預期盈利穩(wěn)定，是高質量項目的代表。對上市公司來講，PPP模式將從多個方面優(yōu)化上市公司盈利和運營能力，包括：優(yōu)化盈利能力，改善現金流，降低表內杠桿、提升表外杠桿和改善施工、緩解拖欠工程款現象。

PPP模式推動環(huán)保產業(yè)發(fā)展

純正的PPP項目門檻非常高，環(huán)保PPP項目不斷大型化的趨勢，導致上市公司逐漸大型化、巨頭化，帶來行業(yè)集中度的提升并帶來大量并購機會。從需求端來講，未來環(huán)保投資仍將處于高位，PPP領域兩法合一，法規(guī)政策逐步明了，海綿城市和地下管廊建設需求釋放;從供給端來講，PPP項目入庫審批趨嚴，項目門檻不斷提高。供需關系共同作用，環(huán)保PPP投資價值將逐步體現。

PPP可以緩解地方政府債務

一直以來，中央提出并反復強調“堅持積極的財政政策”，以實現穩(wěn)增長的目的。對地方政府來說，隨著宏觀經濟持續(xù)下行，財政赤字全面提升，增加財政支出力不從心。地方政府要增加財政支出來穩(wěn)增長，只能通過加杠桿的方式實現。此時，43號文、45號文及新預算法的出臺，一方面剝離了地方政府融資平臺的功能，約束了地方政府進一步負債，另一方面確立了PPP模式在地方政府投融資業(yè)務上的主體地位。對地方政府來說，PPP模式是緩解債務壓力、提高投資效率的必然選擇。

環(huán)保PPP挑戰(zhàn)分析

環(huán)保PPP執(zhí)行層面困難多、風險大

在政策的頒布和實施方面，各部委合作的默契度仍有待提高，應該加強溝通以達到協作治理的效果。比如“水十條”提出的政府協同機制，在運行中仍存在部門協同乏力、效率不高的現象;PPP模式尚沒有實現真正有效的跨部門合作。

PPP項目資產流動性低。PPP項目投資形成實物資產后，存在較強的資產專用性。一方面，PPP項目資產流動性不強，難以轉讓交易;另一方面，PPP項目資產強調使用的配套性，如污水處理項目需要與市政管網對接才能投入使用。目前，PPP項目退出渠道主要是政府回購、轉讓給其他社會資本等，難以適應多元化的資產轉化需求。

其他執(zhí)行風險。包括項目公司管理經驗不足、合作風險、施工工期和質量控制風險、合同變更風險等。

市場配置機制需要有效落地

環(huán)保PPP收益低，融資渠道狹窄，融資急需創(chuàng)新，金融系統依然愛國嫌私。國進民退的現象在環(huán)保領域很嚴重，其中伴隨著PPP大潮中融資屬性越來越強的逆趨勢，這會阻礙市場機制發(fā)揮作用。此外，國家強調的通過市場配置資源的大方針，包括地方融資平臺轉型、政府采購公共服務和PPP等多個異曲同工的方向，其中的基本邏輯就是實現市場化和專業(yè)化這兩個方向。“市場化的核心是能不能通過優(yōu)勝劣汰的市場力量來選擇優(yōu)秀的公司。而專業(yè)化在環(huán)境領域就是提高環(huán)境治理專業(yè)效率和能力。”

環(huán)�？萍紤�用落地難

科技水平不足，體制科研資源轉換效率低。環(huán)保行業(yè)有小領域創(chuàng)新的特點，不適合國家主導大型投入，但我國大部分環(huán)保技術是硬性科技，資源和科研項目向大國企傾斜。在商機的促動下，一方面國家課題盲目投入國企，應景的創(chuàng)新較多，市場競爭效率不足。另一方面得不到支持的私企以盈利為目的盲目開發(fā)，容易被“山寨”，帶來低價惡性競爭，所以我國環(huán)保領域的國際型科技公司特別少。

(新媒體責編：wb001)