交通運輸部科學研究院發(fā)展中心總工程師  楊建平 主旨演講 

今天我講述的是關(guān)于“日本高速公路的投融資體制改革及啟示與借鑒”的發(fā)言。為什么講這個主題?因為日本高速公路的發(fā)展情況與我國非常類似，暴露的問題也非常類似，但是解決問題的思路和方法卻不盡相同。所以，今天我介紹一下日本高速公路的發(fā)展，希望通過這個發(fā)言給大家?guī)�來一些啟示�?/p>

具體內(nèi)容安排了五個方面：1.介紹一下基本的情況;2.對日本國家高速公路的投融資體制做一個簡單的介紹;3.日本國家高速公路投融資體制改革及成效;4.日本地方高速公路投融資體制的改革探索情況做介紹;5.啟示。

截止到2018年日本高速公路的總里程是11666公里，其中收費的里程是9437公里，占到高速公路總里程的81%，非收費高速公路里程是2229公里，占到總里程的19%，也就是說在日本高速公路發(fā)展過程中有20%多的里程屬于非收費公路。非收費高速公路采取政府的全額投資，維護費用由財政出資。日本的高速公路也分為國高和地高兩類，其中國高的里程占到70%。2005年以前道路公團或者是公社是日本高速公路投融資和運營管理的主體，在中央層面上叫道路公團，在地方層面叫道路公社。在日本是經(jīng)全國統(tǒng)一的收費費率是24.6日元，折合人民幣1.6元一公里。高速公路經(jīng)營企業(yè)對收費的費率可以降價浮動。

日本國家高速公路的投融資體制道路公團體制。1952年日本頒布了高等公路建設(shè)的特別函，對國家公路和地方部分公路建立了收費制度。1956年成立了國有的日本道路公團，我查了一下它的屬性和我們國家現(xiàn)代的高速公路投融資平臺幾乎是一樣的，國有企業(yè)承擔著政府的投融資職能。后來隨著城市化進程的加快和交通需求的迅速增長，為了加快城市快速路的建設(shè)，1959年成立了首都高速道路公團，1962年成立了阪神高速道路公團，1970年成立了本州四國聯(lián)絡(luò)橋公路團，統(tǒng)稱為日本道路四公團。經(jīng)過半個世紀的發(fā)展，從1956年到2005年，道路公團體制在促進日本高速公路快速發(fā)展的同時，其長期積累的問題也愈發(fā)的突出。主要表現(xiàn)在：

投資決策受政治因素影響大，規(guī)劃投資不斷擴張，債務(wù)規(guī)模不斷的擴大，債務(wù)風險不斷的積累。由于建設(shè)國家高速公路資金主要來源于中央，無需地方承擔。長期以來各地方政府和地方選舉出來的國會議員，都把為本地爭取高速公路項目作為重要的選舉資本。在這種情況下，高速公路的規(guī)劃不斷擴大，許多新建的線路因為交通量低，而無法收支平衡。截止到2003年，日本道路公團運營的43條線路中，有23條收不抵支。隨著虧損線路的增加，整個公路網(wǎng)的收費水平不斷提高，通行費率達到世界最高水平，也就是說每百公里23美元。

關(guān)聯(lián)企業(yè)壟斷，形成內(nèi)部分配機制，運營管理效率低下。道路公團名義上有四家，實際上控制著7家的投融資，壟斷著高速公路幾乎所有的業(yè)務(wù)，包括收費、管理、維護、巡檢、服務(wù)區(qū)設(shè)施的管理及商品銷售。有專家估計，如果把道路公團的這些外包業(yè)務(wù)在市場上公開招標，至少可以降低成本30%。在改革之前，道路四公團改革委員會認為：道路公團已經(jīng)到了按照企業(yè)正常的經(jīng)營標準難以持續(xù)的地步。

關(guān)于改革的情況。為了處理債務(wù)問題和運營管理低效率問題，日本政府2005年開啟了高速公路投融資體制改革，它的改革措施第一項是拆分和改股，是將日本的道路四公團拆分成六個公司，成立了一個新的道路保有和債務(wù)償還機構(gòu)，是一個獨立的行政法人，非常類似于現(xiàn)在的事業(yè)單位。拆分的方式打破了壟斷實現(xiàn)了競爭，把以前的道路公團投融資平臺職能，把它轉(zhuǎn)化成了獨立的市場化投融資主體，他們以前的公團改成六家。在這次改革過程中，是把四家國有企業(yè)的建設(shè)、養(yǎng)護、運營管理的能力進行了市場化改革，但是對它的高速公路資產(chǎn)卻沒有改革，這是跟我們國家完全不同的地方。

明確了資產(chǎn)債務(wù)關(guān)系。明確公路的債務(wù)由新成立了獨立法人代政府持有，這個獨立法人承接了道路四公團共計40萬億日元的債務(wù)，并計劃在45年內(nèi)用道路通行費進行償還。

建立委托關(guān)系。獨立法人與新拆分的六家高速公路公司，承諾簽訂委托經(jīng)營效率，將國家高速公路以委托經(jīng)營的方式交給六家公司進行管理。這六家經(jīng)營公司和日本的政府承擔了委托經(jīng)營的關(guān)系。

關(guān)于改革的成果。改革以后高速公路建設(shè)的資金由獨立行政法人負責統(tǒng)一發(fā)債、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一償還。同時，承接政府的資金，高速公路的養(yǎng)護運營由六家高速公路公司負責，養(yǎng)護資金主要來源于高速公路通行費，扣除養(yǎng)護管理支出以外，其他的由獨立行政法人進行債務(wù)償還。

關(guān)于改革的成效。這項改革我們目前看到了四個方面的成效：1、通過改革實現(xiàn)了通行費平均降低了10%。2、大幅度降低了建設(shè)和管理成本;原計劃要投入20萬億日元修建2000公里的高速公路，改革以后投入7.5萬億日元就修建了1300公里。3、有效控制了債務(wù)風險，獨立行政法人通過統(tǒng)一發(fā)行政府擔保債券，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低融資成本。截止到2018年財年末，獨立行政法人承接的債務(wù)規(guī)模減少了30%，也就是改革13年以后，債務(wù)減少了30%。4、實現(xiàn)了45年以內(nèi)，發(fā)行債務(wù)的法定化;償還債務(wù)的期限最長從2005年起，往后的45年的安排。5、對日本地方高速公路的投融資改革探索，日本地方高速公路由地方的道路公社進行投資建設(shè)和養(yǎng)護。

近年來一些地方高速公路的運營管理方面開始了嘗試改革，比如愛知縣的道路公社自2017年將所管理的8條公路收費項目通過招標方式委托了前田建設(shè)工業(yè)株式會社一家私人公司進行運營管理，發(fā)揮私人資本的活力來提升管理效率和服務(wù)質(zhì)量。2018年我們到日本愛知縣進行考察的時候，他們也介紹了委托的時候也制定了非常詳細的特殊經(jīng)營合同，這個里面的權(quán)利和風險分擔也進行了詳細的說明。最后，給大家介紹一下我個人的幾點啟示：

第一，高速公路的資產(chǎn)債務(wù)歸政府所有，體現(xiàn)了高速公路的公益屬性。進入到現(xiàn)在以來，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供高速公路服務(wù)是政府的責任，但也不能因為采取的收費機制，而改變高速公路的基本公益屬性。本次日本政府對高速公路投融資平臺的建設(shè)和運營管理能力進行了市場化改革，但是對高速公路資產(chǎn)卻沒有進行改革，而是歸政府所有。這也體現(xiàn)了日本政府對高速公路發(fā)展的政府責任。

第二，由獨立行政法人統(tǒng)一發(fā)行低成本的政府擔保證券，實行統(tǒng)一統(tǒng)團機制，既體現(xiàn)了政府責任，又體現(xiàn)了公路的網(wǎng)絡(luò)特性，符合高速公路發(fā)展的經(jīng)濟規(guī)律。我們前一段時間對日本的發(fā)行債券情況做了一個統(tǒng)計，從2005年的改革到2018年底，一共發(fā)行了385支債券，他們的債券非常低，接近0利率。

第三，推進高速公路投融資平臺建設(shè)養(yǎng)護和運營管理能力的市場化改革，同時打破壟斷、實現(xiàn)競爭，或者發(fā)揮私人資本的活力，提升了運營管理效率和服務(wù)質(zhì)量。

第四，建立長期消費制度;剛才給各位嘉賓和各位領(lǐng)導介紹了，它是從2005年起往后的45年，在日本的長期消費制度里面，明確了一個長期的期限45年。后來因為2014年日本大量的高速公路基礎(chǔ)設(shè)施造成了損壞，然后統(tǒng)一發(fā)債進行大修，這樣消費期限延長到60年。

第五，實現(xiàn)了差異化消費政策，日本制定了統(tǒng)一的上限高速公路企業(yè)可以根據(jù)不同時段、不同路段、不同區(qū)域?qū)嵭胁町惢�消費，來提升路網(wǎng)運營的效率和償債能力。

我們考察的時候有幾條信息：1、日本車輛的90%實現(xiàn)了ETC通過，按照他們的說法達到了50%。2、實現(xiàn)差異化的收費，差異化的收費離不開大數(shù)據(jù)的支撐;不管是ETC還是對道路的監(jiān)測也好，離不開大數(shù)據(jù)的支撐。通過技術(shù)的支持，對差異化收費提供了很好的基礎(chǔ)。從整體來看，日本的高速公路收費政策與我國相比既有相同，又存在著差異。發(fā)展的模式相同，存在的問題也相同，但是解決問題的思路和理念不同。

這些不同既有發(fā)展階段的不同，因為日本比我們早40年，又有國情的不同，但是不管這些不同，我認為按照以下幾個原則，來制定收費公路政策應(yīng)該是相同的：1、體現(xiàn)政府的責任;2、實現(xiàn)長期收費和統(tǒng)一統(tǒng)團的機制;3、降低管理成本，提升路網(wǎng)運行的效果。這幾條原則無論是在日本還是我們國家，都體現(xiàn)了高速公路經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律。另外，制定我們的高速公路收費政策，既要考慮經(jīng)濟規(guī)律，也要符合我國的國情。

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