——由一起行政約談案件引發(fā)的深思

前言：網(wǎng)約車隨著網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的迅猛增加而不斷發(fā)展，成為公共交通個性化出行的首選。然而，網(wǎng)約車的一些不規(guī)范經(jīng)營行為，也同時引起了社會的普遍關(guān)注。由于受現(xiàn)行政策法規(guī)的認(rèn)知和解讀的不同，各地交通運輸主管部門針對網(wǎng)約車從事定制班線運輸?shù)男袨�，分別做出的行政處罰案件，倍受爭議，各地管理尺度不一，各地法院處理結(jié)果更是大相徑庭。網(wǎng)約車該何去何從，該如何規(guī)范引導(dǎo)網(wǎng)約車發(fā)展與管理，筆者從一個案例入手拋磚引玉來談?wù)剛�人想法。

案件基本情況及經(jīng)過：

某網(wǎng)約車平臺公司(以下簡稱“該平臺公司”)與某線下服務(wù)公司合作(以下簡稱“該線下服務(wù)公司”)，依法取得了交通運輸主管部門頒發(fā)的《預(yù)約網(wǎng)約出租汽車經(jīng)營許可證》，許可經(jīng)營區(qū)域為某縣轄區(qū)內(nèi)。該平臺公司取得當(dāng)?shù)仡A(yù)約網(wǎng)絡(luò)出租汽車經(jīng)營許可不久，就在網(wǎng)絡(luò)上、車身上大勢發(fā)布開通縣轄區(qū)至長株潭、廣東、上海、深圳等地區(qū)的定制班線運輸服務(wù)的商業(yè)廣告。交通運輸主管部門收到其他道路運輸企業(yè)投訴后，對發(fā)布廣告的線下服務(wù)公司進(jìn)行了第一次約談要求其立即撤掉廣告、依法經(jīng)營。第一次約談后雖撤下了開通定制班線運輸?shù)膹V告，但該線下服務(wù)公司卻未放棄從事定制班線運輸?shù)南敕ǎ�并從地上轉(zhuǎn)為地下，違法行為更加隱蔽。根據(jù)該平臺公司網(wǎng)絡(luò)運營平臺數(shù)據(jù)顯示，該平臺公司通過網(wǎng)絡(luò)預(yù)約方式向平臺所屬網(wǎng)約車發(fā)布定制班線信息，變相從事縣轄區(qū)至長株潭地區(qū)的定制班線運輸，其中僅該平臺公司的一臺7座小客車，在2021年12月7日至2022年1月20日期間(僅45天內(nèi))，從縣城往返于省會城市多達(dá)29趟，期間該平臺公司按人頭200元/人的固定票價收費，并按照乘客需求靈活確定發(fā)車時間和上下車地點，將乘客從縣點對點的送住長沙南站、黃花機(jī)場、湘雅醫(yī)院、五一廣場、湖南大學(xué)等特定場所，合計收取運費多達(dá)4萬余元。而與此同時，該臺車輛提供本地接單服務(wù)只有寥寥幾筆，合計收取運費僅百余元，不到跨際運輸?shù)?%。針對上述問題，當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\輸主管部門第二次下達(dá)了行政約談通知，試圖通過政策宣示、說明教導(dǎo)、告誡提醒、批評規(guī)勸、協(xié)商指導(dǎo)等方式，讓該平臺公司認(rèn)識到變相從事定制班線運輸?shù)倪`法性和不當(dāng)之處，及時終止、改正其不當(dāng)行為，從而實現(xiàn)以說服教育為主的非強(qiáng)制性的柔性執(zhí)法的管理目標(biāo)。然而，該平臺公司授權(quán)的線下服務(wù)公司卻堅持認(rèn)為，根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第二十二條“網(wǎng)約車應(yīng)當(dāng)在許可的經(jīng)營區(qū)域內(nèi)從事經(jīng)營活動，超出許可的經(jīng)營區(qū)域的，起訖點一端應(yīng)當(dāng)在許可的經(jīng)營區(qū)域內(nèi)”的規(guī)定，其“只要一端在經(jīng)營許可地”即可，且該線下服務(wù)公司負(fù)責(zé)人毫不掩飾的表示，其作為線下服務(wù)公司與線上平臺公司合作，就是為了從事跨城際區(qū)域的定制運輸服務(wù)。

現(xiàn)在問題來了，我們該如何認(rèn)定該平臺公司的行為?網(wǎng)約車一端在經(jīng)營許可地頻繁從事超出許可經(jīng)營區(qū)域的跨城際區(qū)域的定制服務(wù)，到底應(yīng)當(dāng)界定為定制班線運輸行為，還是屬于網(wǎng)約車正常經(jīng)營范圍?其該行為該如何定性以及如何適用法律?是否可以根據(jù)行政相對人客觀行為選擇適用《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，還是只能依行政相對人已取得的《預(yù)約網(wǎng)絡(luò)出租汽車經(jīng)營許可證》這一合法外衣，而只可適用《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定?針對上述問題，筆者認(rèn)為，在行為定性、法律適用方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為人外在的客觀的違法行為，來選擇適用相應(yīng)法律依據(jù)。以下主要從六個方面來論證筆者的上述觀點：

一、從效力層級角度�！兜缆仿每瓦\輸及客運站管理規(guī)定》、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》效力等級相同，都屬于部門規(guī)章，都是由交通運輸部頒布實施的，都屬于客運領(lǐng)域規(guī)范性文件，是對不同客運經(jīng)營方式分別做出的不同規(guī)定，不存在優(yōu)先適用層級規(guī)定。

二、從許可目的及范圍角度。網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車、定制班線車屬于交通運輸領(lǐng)域兩個不同行政許可事項，許可條件、許可程序、法律依據(jù)完全不同，且相互不可替代，如需從事某項運輸經(jīng)營活動，則應(yīng)當(dāng)相應(yīng)取得該項經(jīng)營活動的行政許可，且只能在許可范圍內(nèi)從事相關(guān)經(jīng)營活動。如行政相對人僅取得了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證》，顯然其只能從事城市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營活動，如實際從事的是定制班線運輸，則依據(jù)《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》第五十九條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)道路運輸經(jīng)營許可，否則就是屬于掛羊頭賣狗肉，以合法形式掩蓋非法目的，披著網(wǎng)約車合法外衣，非法從事定制班車客運經(jīng)營，于法律精神不符。就應(yīng)當(dāng)依據(jù)其客觀發(fā)生的行為即定制班線運輸行為，依據(jù)《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》予以歸責(zé)。

三、從安全管理角度�！毒W(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第二條第二款規(guī)定，網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營活動，可見其本質(zhì)是提供出租汽車服務(wù)，是城市公交多元化的補(bǔ)充。對比《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》第五十九條關(guān)于定制班車客運的定義，即“國家鼓勵開展班車客運定制服務(wù)(以下簡稱定制客運)。前款所稱定制客運，是指已經(jīng)取得道路客運班線經(jīng)營許可的經(jīng)營者依托電子商務(wù)平臺發(fā)布道路客運班線起訖地等信息、開展線上售票，按照旅客需求靈活確定發(fā)車時間、上下旅客地點并提供運輸服務(wù)的班車客運運營方式”，雖兩者都是依托電子商務(wù)平臺，但服務(wù)區(qū)域、服務(wù)范圍、設(shè)立目的存在本質(zhì)區(qū)別。其中，定制班線是在城鄉(xiāng)道路上從事跨省、市、縣轄區(qū)的長途客運經(jīng)營方式;而網(wǎng)約車的全稱是預(yù)約網(wǎng)絡(luò)出租汽車，屬于城市公共交通范圍，主要服務(wù)區(qū)域為城市公共交通，兩者相互銜接和補(bǔ)充。正因為如此，在《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》中由于網(wǎng)約車運距相對較短因此規(guī)定防止疲勞駕駛的相關(guān)規(guī)定，而在《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》第四十七條卻明確規(guī)定了“防止駕駛員連續(xù)駕駛時間超過4個小時”及應(yīng)配備兩名駕駛?cè)藛T等安全管理規(guī)定，由此也可以分析得出，在法律層面上網(wǎng)約車與定制班線車，是不能相互替代的，兩者設(shè)立目的、服務(wù)的對象、運行軌跡及運行距離都是不一樣的。事實上，目前很多網(wǎng)約車一天之內(nèi)通過高速公路、城鄉(xiāng)公路往返于縣際與市轄區(qū)及省會城市之間，來回運距多達(dá)八九百多公里，一臺車上只有一個司機(jī)，一個司機(jī)每天連續(xù)駕駛時間多達(dá)8個小時以上，完全無法按照“防止駕駛員連續(xù)駕駛時間超過4個小時”的安全管理規(guī)定提供服務(wù)，如長期以往一旦發(fā)生意外，后果不堪設(shè)想。

四、從權(quán)利不得濫用角度。任何市場主體都不得濫用其民事權(quán)利。在網(wǎng)約車合法外衣的包裹下，實際上未提供城市公共客運服務(wù)，而是濫用權(quán)利，打著法律擦邊球即“只要一端在經(jīng)營許可地即可”，主要從事跨地域的定制班線運輸，根據(jù)《民法典》第132條明確禁止濫用民事權(quán)利損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益的規(guī)定，其該行為是典型的權(quán)利濫用行為，依法應(yīng)予糾正。

五、從普遍服務(wù)的角度。根據(jù)《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》第三十五條“道路客運班線屬于國家所有的公共資源。班車客運經(jīng)營者取得經(jīng)營許可后，應(yīng)當(dāng)向公眾提供連續(xù)運輸服務(wù)，不得擅自暫停、終止或者轉(zhuǎn)讓班線運輸”的規(guī)定，班車客運經(jīng)營者向社會提供的是普遍服務(wù)義務(wù)，按公布的線路，到點發(fā)車、運行并�？浚瑹o論是否滿座或有乘客，如無特殊情況或經(jīng)批準(zhǔn)客運班線經(jīng)營者都應(yīng)按公布班次定時定點運行。正因為有客運班線經(jīng)營者向社會提供普遍服務(wù)義務(wù)，才有效滿足了全體公民出行權(quán)的基本需求，才能無歧視、無差別的保障全體公民出行權(quán)益，讓全體公民無論收入高低，無論居住在鄉(xiāng)村還是邊遠(yuǎn)山區(qū)，都能按照政府指導(dǎo)價格即大眾接受的價格，普遍獲得基本出行及生存發(fā)展的服務(wù)。目前，全國各地網(wǎng)約車普遍實行的是市場調(diào)節(jié)價，即由企業(yè)按市場行情自主定價機(jī)制;客運班線實行的是政府指導(dǎo)價，即群眾普遍可以接受的價格。兩種不同的定價機(jī)制，體現(xiàn)了客運班線經(jīng)營者向社會公眾提供普遍服務(wù)義務(wù)與網(wǎng)約車向乘客提供個性化出行選擇的本質(zhì)區(qū)別。任何一個市場主體不能只享有權(quán)利而不履行社會責(zé)任和義務(wù)。即如一味強(qiáng)調(diào)“只要一端在經(jīng)營許可地”而允許網(wǎng)約車變相從事定制班線運輸，卻不要求網(wǎng)約車承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)，這顯然對客運班線經(jīng)營許可者來說是不公平也不公正的。網(wǎng)約車長期變相從事定制班線運輸，無疑會擠占國家公共資源，侵害依法從事班車客運、提供社會普遍服務(wù)義務(wù)的道路客運經(jīng)營者的合法權(quán)益，依法規(guī)制才能避免兩者的交叉與沖突。

六、從收費計價的角度�！毒W(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第十九條明確規(guī)定網(wǎng)約車實行計程計價方式收費。然該平臺公司按人頭200元/人打票方式收費，顯然違反了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第十九條的規(guī)定，且與其自行制定的“運價制定規(guī)則及價格公示制度”中公示的收費標(biāo)準(zhǔn)不符。根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第二十一條第二款即“網(wǎng)約車平臺公司不得有為排擠競爭對手或者獨占市場，以低于成本的價格運營擾亂正常市場秩序，損害國家利益或者其他經(jīng)營者合法權(quán)益等不正當(dāng)價格行為，不得有價格違法行為”，以及第二十五條“網(wǎng)約車平臺公司和駕駛員提供經(jīng)營服務(wù)應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)運營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，不得途中甩客或者故意繞道行駛，不得違規(guī)收費”的規(guī)定，該平臺公司按人頭200元/人打票屬于違規(guī)收費，屬于價格違法行為，依法應(yīng)予糾正。同時，網(wǎng)約車公司不執(zhí)行計程計價收費規(guī)定，按人頭(座位)即固定票價方式進(jìn)行收費，也可證明實際從事的是定制班線運輸經(jīng)營的客觀事實。

基于以上事實及問題，筆者認(rèn)為有必要完善相關(guān)政策法規(guī)，厘清網(wǎng)約車與班車客運及定制班線運輸?shù)姆�律界線，讓違法經(jīng)營者無空子可鉆，讓合法經(jīng)營有法可依、有法可循，共同推動交通運輸市場健康有序發(fā)展，共創(chuàng)和諧美好家國。(湖南省郴州市交通運輸局/彭園)

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