中國公共產(chǎn)品經(jīng)濟學(xué)家鄭志軍：化解地方政府性債務(wù)的方法和實踐大有可為

——光明日報社光明天下傳媒總經(jīng)理廖廓專訪《穿透中國債務(wù)——公共產(chǎn)品經(jīng)濟學(xué)邏輯》作者

編者按：近日，光明日報社光明天下傳媒總經(jīng)理廖廓就化解地方政府性債務(wù)的方法和實踐等問題專訪了《穿透中國債務(wù)——公共產(chǎn)品經(jīng)濟學(xué)邏輯》兩位作者，中國公共產(chǎn)品經(jīng)濟學(xué)家鄭志軍和國家開發(fā)銀行原副行長李吉平。兩位專家緊貼我國地方政府性債務(wù)實際，緊跟我國現(xiàn)行政府財政會計政策，從理論和實踐兩個方面，對化解地方政府性債務(wù)給出建設(shè)性、創(chuàng)新性方法。

 

 

圖為由中信出版集團出版，中國公共產(chǎn)品經(jīng)濟學(xué)家鄭志軍和國家開發(fā)銀行原副行長李吉平聯(lián)合著作的《穿透中國債務(wù)——公共產(chǎn)品經(jīng)濟學(xué)邏輯》。

 

 

圖為中國公共產(chǎn)品經(jīng)濟學(xué)家鄭志軍。

專家簡介：

鄭志軍，國家信息中心中經(jīng)網(wǎng)公共產(chǎn)品主任研究員，中國經(jīng)濟信息網(wǎng)是國家信息中心在20多年前創(chuàng)立的，為各級經(jīng)濟決策部門，提供我國經(jīng)濟和社會發(fā)展信息的一個專業(yè)機構(gòu)。鄭志軍專業(yè)從事公共產(chǎn)品、自然資源、環(huán)境資源等領(lǐng)域的定價和市場機制研究，其理論具有原創(chuàng)性、基礎(chǔ)性。

李吉平，國家開發(fā)銀行原副行長，曾多年擔(dān)任國家開發(fā)銀行政策研究室主任，多年來站在開發(fā)性金融的視角，對我國公共產(chǎn)品、公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有著豐富的實踐經(jīng)驗和深入的理論研究。

光明日報社•光明天下傳媒廖廓：首先，我問一個當(dāng)前比較受關(guān)注的問題，我國地方政府性債務(wù)有沒有風(fēng)險?

鄭志軍：這個問題要看從哪個角度看，從當(dāng)期償付性角度看，當(dāng)前部分地方政府確實存在一定的債務(wù)償付壓力。但是我國的地方政府性債務(wù)主要是用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由于我國政府綜合財務(wù)報告制度剛剛建立，這部分資產(chǎn)目前尚未納入政府綜合財務(wù)報告中。這造成了大量公共基礎(chǔ)設(shè)施的項目貸款、投資基金、資產(chǎn)信托等資金呈現(xiàn)出只有負(fù)債項，沒有資產(chǎn)項，這是造成目前對地方政府性債務(wù)風(fēng)險片面解讀的原因之一。

光明日報社•光明天下傳媒廖廓：目前有沒有化解地方政府性債務(wù)的有效方法?

李吉平：尋找化解地方政府性債務(wù)的有效方法，首先要確立化解債務(wù)的方法學(xué)視角。目前社會各界對化解地方政府性債務(wù)主要從償付性角度尋找方法，比如開源節(jié)流、縮減費用、出讓經(jīng)營性國有資產(chǎn)、和金融機構(gòu)協(xié)商借新還舊、展期等方式進(jìn)行償還債務(wù)。實際上，如果這些方法有效可行，那么也就不存在債務(wù)風(fēng)險。地方政府性債務(wù)對應(yīng)的大多是公共基礎(chǔ)設(shè)施，這部分資產(chǎn)缺乏流通價值，也很難產(chǎn)生有效的收入，政府建設(shè)項目有周期性，不可能一個三年前的建設(shè)項目，三年后遞交同樣的融資材料，借新還舊或展期缺乏金融合規(guī)性。當(dāng)前對社會出讓或出售國有資產(chǎn)股權(quán)及資產(chǎn)用于償還債務(wù)難度也比較大。

會計準(zhǔn)則、財務(wù)制度歷來是各個領(lǐng)域管理、評估和化解債務(wù)的基礎(chǔ)工具。在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，在財政部的組織實施下，我國政府會計準(zhǔn)則體系和政府財務(wù)報告制度框架體系已經(jīng)建立。《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》自2017年1月1日起施行;《政府會計準(zhǔn)則第5號——公共基礎(chǔ)設(shè)施》，自2018年1月1日起施行;《政府綜合財務(wù)報告編制操作指南(試行)》，自2018年3月1日起施行。基于政府財務(wù)報告制度、政府會計準(zhǔn)則的視角應(yīng)該是管理和化解政府性債務(wù)風(fēng)險的基礎(chǔ)視角，從這個視角上，我們可以科學(xué)、全面、準(zhǔn)確看到政府資產(chǎn)負(fù)債和成本費用、從而實現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債強化管理、盤活存量資產(chǎn)、防范和化解債務(wù)風(fēng)險。

鄭志軍：是的，從政府財務(wù)報告制度、政府會計準(zhǔn)則的視角來管理和化解政府性債務(wù)風(fēng)險，這是一個最基礎(chǔ)、最合理的視角。政府綜合財務(wù)報告中的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)項及對應(yīng)的負(fù)債項是評估和管理地方政府性債務(wù)的關(guān)鍵變量。

公共基礎(chǔ)設(shè)施按照政府會計準(zhǔn)則，折舊期限為25-30年左右，在此期間其都具有資產(chǎn)價格和公共服務(wù)潛力。但是目前公共基礎(chǔ)設(shè)施的債務(wù)償付期限大多數(shù)是5-8年。這樣本應(yīng)按照25-30年折舊費用攤銷的資產(chǎn)項對應(yīng)成5-8年負(fù)債項，負(fù)債率被加大到3-6倍。

根據(jù)《政府會計準(zhǔn)則第5號-公共基礎(chǔ)設(shè)施》和《政府綜合財務(wù)報告編制指南》的要求，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)應(yīng)按照25-30年左右進(jìn)行折舊費用的攤銷，因此舉借債務(wù)形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，如果還本付息與折舊費用攤銷一致，那么資產(chǎn)凈值與折舊費用、折舊期限能夠保持合理對應(yīng)，實現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債表的系統(tǒng)平衡。

光明日報社•光明天下傳媒廖廓：明白，充分理解兩位專家的視角。但是公共基礎(chǔ)設(shè)施屬于公益性資產(chǎn)，缺乏基礎(chǔ)的價格和流動性，這能夠盤活嗎?

鄭志軍：要盤活公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，前提是我們對公共基礎(chǔ)設(shè)施的價值、政府的需求、公眾的需求要有穿透性的認(rèn)識。我們有一個誤區(qū)，認(rèn)為政府需要對公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行直接投資，穿透來看，其實政府需要的不是公共基礎(chǔ)設(shè)施本身，而是需要公共基礎(chǔ)設(shè)施為公眾服務(wù)的公共服務(wù)潛力。

《政府會計準(zhǔn)則》中明確：服務(wù)潛力是指政府會計主體利用資產(chǎn)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以履行政府職能的潛在能力。這里的“利用資產(chǎn)”既可以指實物形態(tài)的，也可以指經(jīng)營形態(tài)的。政府會計主體對公共資產(chǎn)的控制，既可以指國有資產(chǎn)所有權(quán)規(guī)則形態(tài)下的控制，更包括通過公共權(quán)力和制度規(guī)則的控制。

《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)“政府可采用委托經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(TOT)等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目轉(zhuǎn)交給社會資本運營管理”;2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》“需要從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，創(chuàng)新配置方式，更多引入市場機制和市場化手段，提高資源配置的效率和效益”。

地方政府通過公共基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行招拍掛，引進(jìn)TOT特許經(jīng)營社會資本方;將入表的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)由實物形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本形態(tài)，收回政府大量的資本性支出資金和舉借的債務(wù)資金，用于化解地方政府隱性債務(wù)。

財政根據(jù)公共基礎(chǔ)設(shè)施的25-30年的服務(wù)潛力，按照折舊費用、維護費用為基準(zhǔn)的定價向社會資本方進(jìn)行付費。這樣將政府由舉債投資基礎(chǔ)設(shè)施用于提供公共服務(wù)的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府購買公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)潛力和服務(wù)能力的方式，實現(xiàn)了公共基礎(chǔ)設(shè)施投資與財政能力之間的平衡，實現(xiàn)了財政收支與社會代際納稅責(zé)任之間的平衡，這既是更廣義的政府與社會資本合作結(jié)構(gòu)，也是更廣義的政府債轉(zhuǎn)股結(jié)構(gòu)。

李吉平：公共基礎(chǔ)設(shè)施按照折舊費用和維護費用定價進(jìn)行市場化配置，不僅僅能夠科學(xué)有效的化解地方政府性債務(wù)，而且建立了獨立、完整的公共基礎(chǔ)設(shè)施財政承受能力中長期預(yù)算控制機制，嚴(yán)控當(dāng)前及未來政府資本性支出邊界、債務(wù)性支出邊界。該方式既滿足《中華人民共和國預(yù)算法》對一般公共預(yù)算中資本性支出的政府預(yù)算會計要求，也符合公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)項、費用項管理的政府財務(wù)會計要求，建立公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)與公共財政資金一一對應(yīng)機制，建立公共基礎(chǔ)設(shè)施運營周期與公共財政支付周期一一對應(yīng)機制，構(gòu)建去杠桿、穩(wěn)杠桿的基石。以此建立獨立完整、能力匹配、可循環(huán)的公共基礎(chǔ)設(shè)施供給體系，實現(xiàn)社會事業(yè)資源方面更有效率的公平性和均等化，促進(jìn)公共資源配置更高效、更公平、更可持續(xù)。

光明日報社•光明天下傳媒廖廓：目前運用政府會計制度化解地方政府性債務(wù)有沒有實踐的案例?

鄭志軍：運用政府會計制度化解地方政府性債務(wù)，我和李吉平先生在各自原來研究的基礎(chǔ)上，聯(lián)合進(jìn)行一年多的深入研究，已經(jīng)形成了成熟的理論成果，今年9月份由中信出版社出版 《穿透中國債務(wù)--公共產(chǎn)品經(jīng)濟學(xué)邏輯》一書。我們在研究的同時，選擇在貴州、四川、云南等多個地級市開展試點實踐，建立了一套完整的流程文件，從資產(chǎn)盤存、資產(chǎn)評估、入表登記、招拍掛、簽署T0T合同等;也邀請過審計部門、財政部門、發(fā)改部門、政策性銀行等領(lǐng)域的專家進(jìn)行多次論證。通過這個方法一個地級市分3-5年，可化解債務(wù)的規(guī)模在200-500億元左右，可將債務(wù)杠桿率降低6倍左右。

光明日報社•光明天下傳媒廖廓：非常感謝兩位專家，最后我們請二位專家談一談對自己所在研究領(lǐng)域的期待。

鄭志軍：我們的地方政府性債務(wù)，其資產(chǎn)形態(tài)是公共基礎(chǔ)設(shè)施，公共基礎(chǔ)設(shè)施是一類非常重要的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品是資本流通的主要通道閥門，既能吸納貨幣也能釋放貨幣，既能吸收風(fēng)險也能釋放風(fēng)險，即是引發(fā)金融危機的基礎(chǔ)載體，也是化解債務(wù)的時代之錨。如果我們能夠精準(zhǔn)設(shè)計，系統(tǒng)的規(guī)劃和管理公共產(chǎn)品的資本屬性，找到成因和方法，我們不僅僅能夠化解債務(wù)，而且能夠?qū)�債�?wù)資產(chǎn)轉(zhuǎn)危為保持公共財富、金融穩(wěn)定的市場之錨。

李吉平：我國改革開放的成就舉世矚目，公共產(chǎn)品的豐富程度超越了歷史的最高水平，公共產(chǎn)品的總量為世界之最。中國眾多的人口、多層次的經(jīng)濟環(huán)境和公共財政體系，使得我們的公共需求和公共產(chǎn)品供給一直處在供給緊張的臨界點。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給體系，代表著一個國家制度的秩序和溫度，代表著國家治理的靈魂，代表著我們會塑造出什么樣的百姓靈魂。我們希望通過建設(shè)性的方法不僅僅能夠化解債務(wù)風(fēng)險的本身，而且能夠通過更科學(xué)合理的方法，在基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品領(lǐng)域建立更合理的秩序、更明確的規(guī)則、更安全的可持續(xù)性，塑造公共產(chǎn)品供給體系的安全感、秩序感、從容感和溫暖感。

(新媒體責(zé)編：shang080503)