作為中國(guó)第一部流域法律，《長(zhǎng)江保護(hù)法》可謂是流域法治的典型樣本，亮點(diǎn)頗多。最引人注目的莫過(guò)于通篇11次出現(xiàn)“綠色發(fā)展”之頻次以及第六章“綠色發(fā)展”內(nèi)容：為什么一部冠之于“保護(hù)法”的法律規(guī)范，需要專章對(duì)“綠色發(fā)展”予以制度設(shè)計(jì)？“保護(hù)法”與“綠色發(fā)展”的關(guān)系如何鋪陳與協(xié)調(diào)？如果按照法解釋學(xué)的方法，有必要對(duì)“綠色發(fā)展”主題立足目的解釋、體系解釋和文本解釋三個(gè)層面加以思考。

盡管在為期兩年的立法進(jìn)程中，各方對(duì)于《長(zhǎng)江保護(hù)法》的價(jià)值理念形成了基本共識(shí)，即堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)。（參見第三條）但是對(duì)于如何解讀和平衡保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，爭(zhēng)議仍然較大。這種學(xué)理爭(zhēng)議直接反映在立法的基本定位上—聚焦于保護(hù)與發(fā)展關(guān)系的傾向上，存在不同觀點(diǎn)：一種具有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，《長(zhǎng)江保護(hù)法》要針對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展，傾向于在不搞大開發(fā)的前提下，將《長(zhǎng)江保護(hù)法》定位為一個(gè)更偏向于引導(dǎo)綠色發(fā)展的法案；而另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《長(zhǎng)江保護(hù)法》是“保護(hù)法”，不是“綠色發(fā)展法”。如果《長(zhǎng)江保護(hù)法》定位是綠色發(fā)展的法，就不應(yīng)當(dāng)叫作“保護(hù)法”，而應(yīng)該叫“綠色發(fā)展法”[1]。其實(shí)，上述觀點(diǎn)各有其合理性，但都失之偏頗。正如習(xí)近平總書記所指出的：“推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展首先要解決思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題，特別是不能把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展割裂開來(lái)，更不能對(duì)立起來(lái)。要堅(jiān)決摒棄以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取一時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法。有的同志對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)蘊(yùn)含的潛在需求認(rèn)識(shí)不清晰，對(duì)這些需求可能激發(fā)出來(lái)的供給、形成的新的增長(zhǎng)點(diǎn)認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)把綠水青山轉(zhuǎn)化成金山銀山的路徑方法探索不深入。一定要從思想認(rèn)識(shí)和具體行動(dòng)上來(lái)一個(gè)根本轉(zhuǎn)變[2]。”總書記還特別強(qiáng)調(diào)：“推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶探索生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子，關(guān)鍵是要處理好綠水青山和金山銀山的關(guān)系。這不僅是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，而且是推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的重大原則。生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是矛盾對(duì)立的關(guān)系，而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成敗歸根到底取決于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能對(duì)資源和生態(tài)環(huán)境竭澤而漁，生態(tài)環(huán)境保護(hù)也不是舍棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展而緣木求魚，要堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，使綠水青山產(chǎn)生巨大生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益[2]。”習(xí)近平總書記的重要講話為《長(zhǎng)江保護(hù)法》的解讀指明了方向。生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的核心理念和戰(zhàn)略定位，也是“綠水青山就是金山銀山”的邏輯詮釋，反映出民眾對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶保護(hù)與發(fā)展并重的呼聲。如果準(zhǔn)確把握新發(fā)展階段、踐行新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，只有堅(jiān)持“保護(hù)法”＋“開發(fā)法”的共生相融，才是對(duì)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的正確解讀。在環(huán)境法學(xué)理上，為了追求可持續(xù)發(fā)展，歷來(lái)都是強(qiáng)調(diào)環(huán)境與發(fā)展的綜合決策；在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型上，多強(qiáng)調(diào)真正貫徹“經(jīng)濟(jì)要環(huán)保”“環(huán)保要經(jīng)濟(jì)”的綠色發(fā)展理念。綠色發(fā)展是指長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是矛盾對(duì)立的關(guān)系，而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成敗，歸根到底取決于長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)換與升級(jí)。因此，要堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展。“不搞大開發(fā)”不是不搞大的發(fā)展，而是不能搞破壞性開發(fā)，要科學(xué)地發(fā)展、有序地發(fā)展[3]。我們必須明確《長(zhǎng)江保護(hù)法》首先是一部生態(tài)環(huán)境的保護(hù)法，實(shí)施中要始終把保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，依法嚴(yán)格規(guī)范各類開發(fā)、建設(shè)活動(dòng)；《長(zhǎng)江保護(hù)法》也是一部綠色發(fā)展的促進(jìn)法，要全面落實(shí)法律規(guī)定，把握好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新平衡[4]。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力最大的區(qū)域之一，隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)地位不斷凸顯。“成為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展主力軍”是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的新定位。尤其是在世界正面臨百年未有之大變局之際，中國(guó)要保持戰(zhàn)略定力，咬定青山不放松地堅(jiān)持發(fā)展，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶無(wú)疑被歷史賦予在協(xié)作、開放和共享的原則引領(lǐng)下尋求創(chuàng)新的綠色發(fā)展機(jī)制之更高的使命、更大的責(zé)任與更多的想象，需要更好地發(fā)揮長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶在踐行新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中的重要作用。

綠色發(fā)展理念是全體人民在發(fā)展問(wèn)題上的“最大公約數(shù)”之一[5]。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)效動(dòng)力保持必然需要依托于資源環(huán)境的有效支撐，在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶倡導(dǎo)綠色發(fā)展的戰(zhàn)略路徑，本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)的是建立在充分尊重生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力的剛性約束基礎(chǔ)上的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。要在長(zhǎng)江流域全面推進(jìn)綠色發(fā)展，需要找準(zhǔn)抓手、精準(zhǔn)發(fā)力，在立法技術(shù)、管控措施等上尋求突破。用綠色界定發(fā)展，用生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單（以下簡(jiǎn)稱“三線一單”），將長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各類開發(fā)活動(dòng)限制在環(huán)境資源承載能力之內(nèi)，使得生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生變量，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間平衡的、可持續(xù)的發(fā)展方式[6]。從形式上看，“綠色發(fā)展”集中體現(xiàn)于第六章規(guī)定，但是整個(gè)立法文本實(shí)質(zhì)上體系化、結(jié)構(gòu)化地貫穿著綠色發(fā)展思路，以“空間管控＋負(fù)面清單（禁止性規(guī)定）＋正面清單（倡導(dǎo)性規(guī)定）”的邏輯展開。

塑造流域法律空間：以長(zhǎng)江流域的自然屬性為基礎(chǔ)，融合了長(zhǎng)江流域的經(jīng)濟(jì)屬性、社會(huì)屬性和文化屬性，進(jìn)而凸顯、界定了“長(zhǎng)江流域”的法律屬性，在法律意涵上實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)江流域法律化、空間化的轉(zhuǎn)換與改造，“在長(zhǎng)江流域開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)以及長(zhǎng)江流域各類生產(chǎn)生活、開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守本法。”（參見第二條）在人類的法治實(shí)踐中第一次實(shí)現(xiàn)了對(duì)于長(zhǎng)江流域的法律全息透視，為建立以國(guó)土空間規(guī)劃為主導(dǎo)的長(zhǎng)江流域治理格局奠定了邏輯起點(diǎn)。

明確規(guī)劃法律效力：專設(shè)“規(guī)劃與管控”一章，建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的長(zhǎng)江流域規(guī)劃體系，通過(guò)多規(guī)合一方式，完善長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間布局，以充分發(fā)揮長(zhǎng)江流域發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃的引領(lǐng)和約束作用。明確要求“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照長(zhǎng)江流域發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃的要求，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)長(zhǎng)江流域綠色發(fā)展。”（參見第十七條）正確處理發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展。

生態(tài)優(yōu)先是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的必經(jīng)之路。長(zhǎng)江流域應(yīng)該依照自然原則、經(jīng)濟(jì)原則和社會(huì)原則確立環(huán)境底線，走以環(huán)境底線為剛性約束的強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展道路，凸顯“環(huán)境硬約束”的理念[7]�！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》針對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)破壞的突出問(wèn)題，堅(jiān)持把保護(hù)和修復(fù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置。換言之，通過(guò)立法對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)“保護(hù)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的目標(biāo)和措施加以引領(lǐng)和固化，保證給自然生態(tài)以必要的人文關(guān)懷和時(shí)間空間。但是，如何落實(shí)生態(tài)優(yōu)先？具有“大棒”效應(yīng)的“三線一單”制度即躍然紙上，將承擔(dān)強(qiáng)化空間用途管制、倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要職能。

理論上，建立以“三線一單”為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，是踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、推進(jìn)綠色高質(zhì)量發(fā)展的重要工作。“三線一單”實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境空間管控落地，“三線一單”編制工作凝結(jié)了源頭預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的空間管控思路，技術(shù)邏輯從問(wèn)題和目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，形成區(qū)域開發(fā)的“框子”和“規(guī)矩”，確保生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)完整性、功能健康性和過(guò)程持續(xù)性。基于技術(shù)邏輯和已發(fā)布成果的案例分析可知，“三線一單”實(shí)施能夠提升國(guó)土空間規(guī)劃、區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和地方立法等領(lǐng)域的綠色化發(fā)展水平，支撐生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。長(zhǎng)江流域作為一個(gè)由水、土、氣、生物等自然要素和人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等人文要素相互關(guān)聯(lián)、相互作用而共同構(gòu)成的自然—社會(huì)—經(jīng)濟(jì)有機(jī)復(fù)合系統(tǒng)[8]，幅員廣闊，資源環(huán)境承載力與國(guó)土開發(fā)適宜性空間分異顯著，地域功能類型豐富[9]。正因?yàn)殚L(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地域范圍較大，國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，地方需求目標(biāo)，加快發(fā)展和謹(jǐn)慎保護(hù)目標(biāo)交織在一起，不同目標(biāo)對(duì)地域空間的分類認(rèn)識(shí)差異較大[10]，上中下游、左右岸、干支流等不同空間的民情、社情、水情等差異極大，當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)立法需求、法律訴求各不相同。奧斯特羅姆在論述公共資源規(guī)則本地化的重要性時(shí)指出，資源隨著時(shí)間和地點(diǎn)而改變，資源使用者的特點(diǎn)也在改變，因而沒有適合所有環(huán)境的單一規(guī)則[11]。從外觀形式來(lái)看，由于環(huán)境法治實(shí)踐對(duì)“時(shí)空有宜”律而非行政區(qū)劃模式的遵循[12]，以立法位階高低為標(biāo)準(zhǔn)而型構(gòu)法律淵源形式的傳統(tǒng)做法在環(huán)境法中已不合時(shí)宜，而各級(jí)各類地方性的、遵循特定自然環(huán)境之特殊性而動(dòng)的法律形式成為環(huán)境法治實(shí)踐中更為有效的制度規(guī)范[13]。因此，在立法技術(shù)上堅(jiān)持長(zhǎng)江全流域一盤棋，但是根據(jù)流域空間不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、環(huán)境資源承載能力、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等關(guān)鍵要素的差異，予以差別化的分類管控、區(qū)別對(duì)待。“國(guó)家對(duì)長(zhǎng)江流域國(guó)土空間實(shí)施用途管制。長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府自然資源主管部門依照國(guó)土空間規(guī)劃，對(duì)所轄長(zhǎng)江流域國(guó)土空間實(shí)施分區(qū)、分類用途管制。”（參見第二十條）如此，將法律的統(tǒng)一適用與具體空間要素有機(jī)結(jié)合，彰顯出立法的科學(xué)性和針對(duì)性。

實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境部已在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省（市）和青海省試點(diǎn)開展了“三線一單”工作[14]。將“三線一單”納入環(huán)境準(zhǔn)入體系后可以更好地發(fā)揮系統(tǒng)性預(yù)防作用，提升政府的決策能力和環(huán)評(píng)工作效率，實(shí)現(xiàn)環(huán)境準(zhǔn)入體系的高質(zhì)量和高效率[15]。“三線一單”的劃定更有助于識(shí)別我國(guó)生態(tài)破壞最嚴(yán)重、環(huán)境污染最嚴(yán)重、環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最高、最亟須采取治理措施的區(qū)域和領(lǐng)域，更有助于凸顯主要矛盾，更有助于調(diào)動(dòng)全社會(huì)資源攻克環(huán)境治理的難點(diǎn)、重點(diǎn)，化解環(huán)境治理困境。“三線一單”在《長(zhǎng)江保護(hù)法》中的系統(tǒng)性規(guī)定，是一般性制度設(shè)計(jì)與長(zhǎng)江流域具體情況相結(jié)合的立法成果，是以法律條文的形式將已經(jīng)較為成熟的管控做法固化下來(lái)。具體而言，“國(guó)務(wù)院自然資源主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門組織編制長(zhǎng)江流域國(guó)土空間規(guī)劃，科學(xué)有序統(tǒng)籌安排長(zhǎng)江流域生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)和布局，統(tǒng)領(lǐng)長(zhǎng)江流域國(guó)土空間利用任務(wù)。”（參見第十九條）“長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府根據(jù)本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境和資源利用狀況，制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，報(bào)國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門備案后實(shí)施。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單應(yīng)當(dāng)與國(guó)土空間規(guī)劃相銜接。長(zhǎng)江流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局應(yīng)當(dāng)與長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。禁止在長(zhǎng)江流域重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)布局對(duì)生態(tài)系統(tǒng)有嚴(yán)重影響的產(chǎn)業(yè)。禁止重污染企業(yè)和項(xiàng)目向長(zhǎng)江中上游轉(zhuǎn)移。”（參見第二十二條）為此，“三線一單”實(shí)行長(zhǎng)江流域全覆蓋，劃定全流域空間生態(tài)保護(hù)、資源利用、經(jīng)濟(jì)開發(fā)等“框子”和“規(guī)矩”，成為“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的關(guān)鍵性制度支撐，為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展指標(biāo)提供硬約束。具言之，劃定長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各類主體功能區(qū)劃的生態(tài)保護(hù)紅線，應(yīng)對(duì)突破生態(tài)保護(hù)紅線的區(qū)域及時(shí)限制或暫停新建項(xiàng)目的審批，管好“空間準(zhǔn)入”以確保生態(tài)優(yōu)先的定位；以資源利用上線為標(biāo)準(zhǔn)編制重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，優(yōu)化“產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入”以確保發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)；以環(huán)境質(zhì)量底線為標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)對(duì)污染物排放量、強(qiáng)度、濃度等方面的管控，限制“環(huán)境準(zhǔn)入”以確保環(huán)境承載力的剛性約束[16]。由此可見，利用技術(shù)創(chuàng)新減少資源消耗和污染排放、通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)提高準(zhǔn)入門檻，將是長(zhǎng)江流域各地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主趨勢(shì)。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的“綠色”建設(shè)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展方向，是新時(shí)期長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的必然選擇。選擇把綠色作為底色，以綠色發(fā)展為主線和衡量尺度，把綠色生態(tài)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目建設(shè)、城市更新和環(huán)境優(yōu)化等一切發(fā)展內(nèi)容的基本標(biāo)準(zhǔn)與硬性約束[17]。用綠色界定發(fā)展，加快各地區(qū)綠色基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色化、高端化、低碳化，切實(shí)保護(hù)和改善水生態(tài)、水環(huán)境、水資源，改變“末端治理”思路，以生態(tài)環(huán)境的綠色發(fā)展為方向，打破經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的對(duì)立思維，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的和諧共生[6]。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展，離不開體制機(jī)制的深化改革和創(chuàng)新支持，也離不開各項(xiàng)區(qū)域財(cái)稅金融信貸投資等政策的扶持。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》除了強(qiáng)約束的“三線一單”等制度外，也注重兼容采取激勵(lì)性措施，發(fā)揮“胡蘿卜”效應(yīng)，通過(guò)整合國(guó)家各種發(fā)展戰(zhàn)略，如積極的財(cái)政、科技、綠色金融、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化基金等政策，調(diào)動(dòng)地方政府積極性，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重視生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，破除舊動(dòng)能、培育新動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域科學(xué)、有序、綠色、高質(zhì)量發(fā)展。

綠色發(fā)展是在傳統(tǒng)發(fā)展基礎(chǔ)上的生產(chǎn)方式和生活方式的重大變革，是建立在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力的約束條件下，將環(huán)境保護(hù)作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展重要支柱的一種新型發(fā)展模式。綠色發(fā)展作為新時(shí)期推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的行動(dòng)指南，具有高度的理論性和實(shí)踐性，對(duì)該指南的理解認(rèn)識(shí)深度和踐行力度直接決定著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)程度。目前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11�。ㄊ校�對(duì)綠色發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)的執(zhí)行程度不一，呈現(xiàn)出了明顯的區(qū)域平衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度與環(huán)境保護(hù)治理情況之間張力較大的趨勢(shì)。例如，發(fā)展與保護(hù)的矛盾依舊突出；綠色發(fā)展各相關(guān)指標(biāo)的剛性約束不強(qiáng)；流域整體性保護(hù)力度不足等。如何尋求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的平衡、準(zhǔn)確把握并科學(xué)踐行綠色發(fā)展的內(nèi)核與基本要義，是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶從高速度發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的核心課題，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展亟待破解的難題[6]�！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》準(zhǔn)確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系，用“綠色發(fā)展”專章構(gòu)建綠色發(fā)展機(jī)制，凸顯綠色治理、綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)、綠色園區(qū)、綠色產(chǎn)業(yè)體系等綠色發(fā)展主流理念，樹立綠色發(fā)展規(guī)矩，試圖破解這一難題。

“綠色發(fā)展”專章共11條要言不煩，應(yīng)當(dāng)如何解讀？當(dāng)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率、資源環(huán)境承載能力，都不容許再盲目追求高速度，必須從粗放增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長(zhǎng)，這為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展提供了契機(jī)。整體而言，該章不僅在微觀層面優(yōu)化治理修復(fù)的具體方式、手段和技術(shù)，更重要的是在宏觀層面科學(xué)把握綠色治理的思路和要求。在綠色治理思路上進(jìn)行分類指導(dǎo)，全面強(qiáng)化制度約束，加強(qiáng)綠色發(fā)展體制建設(shè)，開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范，培育綠色文明風(fēng)尚，推動(dòng)全流域?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展、生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型。

從主體角度，法律將綠色發(fā)展的義務(wù)賦予了多元主體，即構(gòu)建協(xié)同治理體系、實(shí)現(xiàn)流域多元共治。包括：（1）不同層級(jí)政府（國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、長(zhǎng)江流域地方各級(jí)人民政府）對(duì)于綠色發(fā)展政策的促進(jìn)與倡導(dǎo)。通過(guò)落實(shí)政府主體責(zé)任，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，切實(shí)發(fā)揮好在推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展過(guò)程中規(guī)劃、政策、體系的制定者的作用。引導(dǎo)和協(xié)調(diào)其他主體共同參與，提高公共服務(wù)水平，創(chuàng)造良好市場(chǎng)環(huán)境。（2）各產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)（開發(fā)區(qū)）對(duì)于綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的遵循和創(chuàng)新。通過(guò)強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任，按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則，自發(fā)推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)，淘汰落后產(chǎn)能，發(fā)展綠色清潔生產(chǎn)。自覺遵守生態(tài)法規(guī)，樹立模范典型。（3）消費(fèi)者對(duì)于綠色低碳生活方式的參與和響應(yīng)。公眾作為推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展過(guò)程中數(shù)量最大、范圍最廣的主體，是生態(tài)環(huán)境的直接受益者。通過(guò)調(diào)動(dòng)公眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，主動(dòng)參與推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，共同守護(hù)好母親河。喚醒并且增強(qiáng)節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)和生態(tài)意識(shí)，加快形成綠色生活方式，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)、適度消費(fèi)。

從內(nèi)容角度，可分為以下層次。第一，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)施新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略統(tǒng)籌功能。對(duì)標(biāo)國(guó)家戰(zhàn)略的行動(dòng)協(xié)同，表現(xiàn)為：（1）城鄉(xiāng)融合發(fā)展。“國(guó)務(wù)院和長(zhǎng)江流域地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)長(zhǎng)江流域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。”（參見第六十五條）（2）建設(shè)美麗城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村。“長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照綠色發(fā)展的要求，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)與管理，提升城鄉(xiāng)人居環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)美麗城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村。”（參見第六十九條）第二，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶作為流域經(jīng)濟(jì)，涉及水、路、港、岸、產(chǎn)、城等多個(gè)方面，著力于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化，著眼于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，亟待解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“偏重偏化”“化工圍江”等高風(fēng)險(xiǎn)、緊迫性問(wèn)題。表現(xiàn)為：（1）一般性規(guī)定。“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照長(zhǎng)江流域發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃的要求，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)長(zhǎng)江流域綠色發(fā)展。”（參見第六十四條）（2）高污染、高能耗、高風(fēng)險(xiǎn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、清潔化改造與搬遷。“長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)鋼鐵、石油、化工、有色金屬、建材、船舶等產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，提升技術(shù)裝備水平；推動(dòng)造紙、制革、電鍍、印染、有色金屬、農(nóng)藥、氮肥、焦化、原料藥制造等企業(yè)實(shí)施清潔化改造。企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新減少資源消耗和污染物排放。長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施加快重點(diǎn)地區(qū)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)搬遷改造。”（參見第六十六條）

（3）作為產(chǎn)業(yè)調(diào)整抓手的開發(fā)區(qū)綠色發(fā)展評(píng)估機(jī)制，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門會(huì)同長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府建立開發(fā)區(qū)綠色發(fā)展評(píng)估機(jī)制，并組織對(duì)各類開發(fā)區(qū)的資源能源節(jié)約集約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等情況開展定期評(píng)估。長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品、節(jié)能減排等措施進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。”（參見第六十七條）（4）農(nóng)業(yè)水產(chǎn)養(yǎng)殖管理。“長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)編制并組織實(shí)施養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃，合理劃定禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)，科學(xué)確定養(yǎng)殖規(guī)模和養(yǎng)殖密度；強(qiáng)化水產(chǎn)養(yǎng)殖投入品管理，指導(dǎo)和規(guī)范水產(chǎn)養(yǎng)殖、增殖活動(dòng)。”（參見第七十條）（5）綜合立體交通體系建設(shè)，提升長(zhǎng)江黃金水道功能。在提出建設(shè)綜合立體交通體系建設(shè)總體要求的同時(shí)，亦結(jié)合實(shí)際，確定以岸電技術(shù)和清潔能源船舶發(fā)展為立足點(diǎn)，從而減少船舶污染物排放，實(shí)現(xiàn)港口綠色減排，提升長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。（參見第七十一到七十三條）第三，節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀。表現(xiàn)為：（1）水資源的節(jié)約集約化利用。“國(guó)家鼓勵(lì)和支持在長(zhǎng)江流域?qū)嵤┲攸c(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)用水單位節(jié)水技術(shù)改造，提高水資源利用效率。長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)節(jié)水型城市和節(jié)水型園區(qū)建設(shè)，促進(jìn)節(jié)水型行業(yè)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展，并加快建設(shè)雨水自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。”（參見第六十八條）（2）節(jié)能環(huán)保建筑材料與建設(shè)廢棄土石渣綜合利用。“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)城市新區(qū)、各類開發(fā)區(qū)等使用建筑材料的管理，鼓勵(lì)使用節(jié)能環(huán)保、性能高的建筑材料，建設(shè)地下綜合管廊和管網(wǎng)。長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建設(shè)廢棄土石渣綜合利用信息平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)廢棄土石渣收集、清運(yùn)、集中堆放的管理，鼓勵(lì)開展綜合利用。”（參見第六十九條）第四，綠色消費(fèi)、簡(jiǎn)約適度、綠色低碳生活方式的倡導(dǎo)。“長(zhǎng)江流域地方各級(jí)人民政府加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)居民綠色消費(fèi)的宣傳教育，并采取有效措施，支持、引導(dǎo)居民綠色消費(fèi)。長(zhǎng)江流域地方各級(jí)人民政府按照系統(tǒng)推進(jìn)、廣泛參與、突出重點(diǎn)、分類施策的原則，采取回收押金、限制使用易污染不易降解塑料用品、綠色設(shè)計(jì)、發(fā)展公共交通等措施，提倡簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式。”（參見第七十四條）

《長(zhǎng)江保護(hù)法》是中國(guó)乃至世界流域法治的一次重大創(chuàng)新，也彰顯著中國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)的理論與制度自信[18]。把綠色發(fā)展理念轉(zhuǎn)化為法律，倡行綠色發(fā)展法，用以糾正傳統(tǒng)發(fā)展法之偏，推動(dòng)綠色發(fā)展[7]。此意義上，長(zhǎng)江流域的綠色發(fā)展、綠色治理等經(jīng)驗(yàn)足以給其他國(guó)家大河流域的發(fā)展治理提供借鑒。但是，我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，《長(zhǎng)江保護(hù)法》的頒布與實(shí)施，不僅是長(zhǎng)江流域“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的法治保障，更是打造“生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟(jì)更協(xié)調(diào)、市場(chǎng)更統(tǒng)一、機(jī)制更科學(xué)的黃金經(jīng)濟(jì)帶”的法治引領(lǐng)。作為有針對(duì)性、問(wèn)題導(dǎo)向性的流域性法律，《長(zhǎng)江保護(hù)法》在解釋適用上面臨著一系列未竟的命題：一是如何與既有的環(huán)境資源立法相銜接，加快推進(jìn)相關(guān)立法、修法工作，確保法律制度規(guī)范嚴(yán)密、銜接有序、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。二是如何促成創(chuàng)新性的制度落地。例如，“三線一單”是生態(tài)環(huán)境部門大力推進(jìn)的一項(xiàng)探索性工作，對(duì)于提高環(huán)境空間治理能力具有很大作用，但其應(yīng)用實(shí)施也存在幾個(gè)方面的突出問(wèn)題，主要集中在法律基礎(chǔ)薄弱、技術(shù)方法不完善、制度銜接性不強(qiáng)等方面[19]。還需進(jìn)一步明確細(xì)化環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線以及環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單，與主體功能區(qū)定位相銜接，與正在制定過(guò)程中的《國(guó)土空間規(guī)劃法》相銜接，以實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。又如，開發(fā)區(qū)綠色發(fā)展評(píng)估機(jī)制頗有新意，但是該制度法律性質(zhì)和效力如何？評(píng)估等級(jí)如何設(shè)置？如果評(píng)估結(jié)果是“非綠色發(fā)展”或者“反綠色發(fā)展”，相關(guān)政府能采取哪些法定措施進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整？三是《長(zhǎng)江保護(hù)法》實(shí)施后，“保護(hù)法”＋“開發(fā)法”的共生相融、規(guī)劃與管控的合力、正面清單與負(fù)面清單的協(xié)力、環(huán)境規(guī)制措施與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施的并舉等有可能成為《長(zhǎng)江保護(hù)法》行之有效的立法經(jīng)驗(yàn)，真正實(shí)現(xiàn)綠水青山產(chǎn)生生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益。如何發(fā)現(xiàn)具有普遍性調(diào)整效力的成熟經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)復(fù)制，推廣到黃河流域等流域保護(hù)立法中去都值得思索。