1984 年，國務(wù)院第54 次常務(wù)會(huì)議正式出臺(tái)了"貸款修路，收費(fèi)還貸"的收費(fèi)公路政策。這種由地方政府交通部門向銀行貸款先修路，再收取通行費(fèi)償還貸款的公路建設(shè)模式，使我國公路特別是高等級公路實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，二級以上公路里程從1984 年底的1.94 萬公里，提高到了2016 年年底的60.10 萬公里，其中收費(fèi)公路17.11 萬公里(不含依靠收費(fèi)公路政策建成但已取消收費(fèi)的公路)。

收費(fèi)公路快速發(fā)展的同時(shí), 也出現(xiàn)了一些困難和問題，特別是政府還貸收費(fèi)公路債務(wù)規(guī)模不斷增大、融資成本負(fù)擔(dān)沉重、收支缺口持續(xù)擴(kuò)大的問題尤為嚴(yán)峻。截至2016 年年底，政府還貸公路里程10.05 萬公里, 累計(jì)建設(shè)投資總額38172.8 億元, 年末債務(wù)余額26107.5 億元，年通行費(fèi)收入1810.7 億元，年支出總額3961.3 億元， 分別占全國收費(fèi)公路的58.7%、50.3%、53.8%、39.8% 和45.6%。2016 年政府還貸公路通行費(fèi)收支缺口2150.6 億元，是通行費(fèi)收入的1.19 倍，償還利息支出1278.0 億元，是通行費(fèi)收入的70.6%，相當(dāng)于每收取10 元通行費(fèi)，就有超過7 元用于支付以貸款為主的債務(wù)利息(尚未包含到期債務(wù)本金的償還)。按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要求，亟需采取有效措施妥善解決政府還貸公路面臨的困難和問題，完善融資模式，控制債務(wù)規(guī)模，確保償還能力。

發(fā)債修路取代貸款修路

為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，早在2014 年9 月21 日，國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43 號)中就提出了"修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制""地方政府舉債采取政府債券方式"。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的， 由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還"。其中，政府還貸收費(fèi)公路及其通行費(fèi)收入正屬于通知中所指的"有一定收益的公益性事業(yè)單位"和"對應(yīng)的政府性基金收入"。 2017 年6 月2 日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕89 號)，提出指導(dǎo)地方按照本地區(qū)政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券， 著力發(fā)展實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種，同時(shí)明確2017 年優(yōu)先選擇土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路2 個(gè)領(lǐng)域在全國范圍內(nèi)開展試點(diǎn)。

2017 年7 月12 日，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)< 地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法(試行)> 的通知》，正式啟動(dòng)了在政府收費(fèi)公路領(lǐng)域的發(fā)行專項(xiàng)債券試點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范了政府收費(fèi)公路融資行為�！豆芾磙k法》中明確提出，發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的政府收費(fèi)公路項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。根據(jù)政府收費(fèi)公路相關(guān)性、收費(fèi)期限等因素，收費(fèi)公路專項(xiàng)債券可以對應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對應(yīng)一個(gè)地區(qū)的多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行。

發(fā)債券修路的國際經(jīng)驗(yàn)

在國際上，發(fā)行政府專項(xiàng)債券建設(shè)收費(fèi)公路已有成功經(jīng)驗(yàn)。2005 年10 月，為提高收費(fèi)公路管理效率，加快化解收費(fèi)公路存量債務(wù)，日本頒布了《高速公路資產(chǎn)持有及債務(wù)償還機(jī)構(gòu)法》，成立了"日本高速公路資產(chǎn)持有及債務(wù)償還機(jī)構(gòu)"(簡稱"機(jī)構(gòu)")，全面承擔(dān)了日本收費(fèi)公路資產(chǎn)管理和債務(wù)償還職能。機(jī)構(gòu)身份為公益性獨(dú)立行政法人。為降低融資成本，機(jī)構(gòu)從成立至今共發(fā)行了319 筆"政府保證債券"，最新一期的400 億日元20 年期債券，年利率僅為0.63%，大幅降低了日本收費(fèi)公路的利息支出，使得更多的通行費(fèi)收入可用于債務(wù)本金，加速償還效率。目前，"政府保證債券"已成為日本收費(fèi)公路債券務(wù)的構(gòu)成主體。截至2015 年年底，日本收費(fèi)公路的債務(wù)余額約為28 萬億日元，其中"政府保證債券" 高達(dá)21 萬億日元，約占71.6%。

發(fā)債券修路是歷史的選擇

利用發(fā)行政府專項(xiàng)債券方式取代原有的貸款融資方式，是政府收費(fèi)(還貸)公路發(fā)展到當(dāng)前階段必然的選擇，不僅有利于降低偏高的融資成本、有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也有利于利用市場機(jī)制合理控制政府收費(fèi)公路建設(shè)規(guī)模、科學(xué)調(diào)整建設(shè)節(jié)奏，確保新建的政府收費(fèi)公路償還能力與發(fā)債券規(guī)模相匹配。

發(fā)行地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券，將動(dòng)輒幾十、上百億元的巨額投資化整為零，變?yōu)閷ｍ?xiàng)債券，吸引包括中小投資者在內(nèi)的更多社會(huì)資本投資公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，通過政府增信作用，給予社會(huì)投資者穩(wěn)定預(yù)期和公開、透明、合理的投資回報(bào)，避免社會(huì)資本直接投資建設(shè)運(yùn)營收費(fèi)公路項(xiàng)目存在的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

此外，發(fā)行專項(xiàng)債券的方式也有利于科學(xué)合理控制收費(fèi)公路建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏，與以前政府還貸公路"修多少路，貸多少款"的方式相比， 未來政府收費(fèi)公路是按照"發(fā)多少債券，修多少路"的方式發(fā)展，兩者在規(guī)�？刂品矫嬗兄�本質(zhì)的區(qū)別，后者可以通過對不同地區(qū)、不同時(shí)間、不同項(xiàng)目發(fā)行政府專項(xiàng)債券額度的調(diào)控，有效調(diào)整收費(fèi)公路建設(shè)規(guī)模和建設(shè)節(jié)奏，確保政府收費(fèi)公路償還能力與發(fā)債券規(guī)模相匹配。

案例

寧波10億元收費(fèi)公路專項(xiàng)債券對應(yīng)寧波舟山港石浦港區(qū)沈海高速連接線新橋至石浦段工程建設(shè)項(xiàng)目，未來償債資金主要來源于車輛通行費(fèi)收入。債券存續(xù)期內(nèi)，預(yù)計(jì)車輛通行費(fèi)收入為16.12億元，還本付息支出共14億元，項(xiàng)目收入可以對本息支出實(shí)現(xiàn)較好的覆蓋。

從認(rèn)購情況來看，寧波市收費(fèi)公路專項(xiàng)債券全場認(rèn)購倍數(shù)達(dá)2.92倍，券商合計(jì)投標(biāo)量11.7億元，占投標(biāo)總量的40%，中標(biāo)0.5 億元，占發(fā)行規(guī)模的5%。從發(fā)行利率來看，4.08%的票面利率比此次發(fā)行的同期限一般債券、專項(xiàng)債券分別高出15B P(基點(diǎn)，一個(gè)基點(diǎn)等于1個(gè)百分點(diǎn)的1%)、25BP，投資價(jià)值較高。

寧波是首個(gè)在上交所公開發(fā)行地方債券的計(jì)劃單列市，同時(shí)也是今年第15個(gè)在上交所公開發(fā)行地方債券的地區(qū)，該次發(fā)行總規(guī)模為126.7億元。除收費(fèi)公路專項(xiàng)債券以外，另外還發(fā)行了93億元政府一般債券、13.7億元政府專項(xiàng)債券及10億元土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券。

從證券公司參與情況來看，此次發(fā)行券商類承銷商投標(biāo)踴躍，共計(jì)投標(biāo)215.8億元，為發(fā)行規(guī)模的170%，表明地方債券的投資、配置價(jià)值正日益得到證券公司及其客戶的認(rèn)可。

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