在中國(guó)鐵路取得巨大成就的同時(shí),來(lái)自高速鐵路外部環(huán)境的安全風(fēng)險(xiǎn)也同時(shí)存在,囿于鐵路企業(yè)自身職權(quán)的受限性,檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟過(guò)程中有必要對(duì)涉鐵安全類公益訴訟進(jìn)行一定探索。當(dāng)然,在維護(hù)國(guó)家利益和廣大乘客人身與財(cái)產(chǎn)安全的同時(shí),涉鐵安全類公益訴訟頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐操作中的疑難問(wèn)題也會(huì)隨之出現(xiàn)。現(xiàn)階段,應(yīng)從以下四個(gè)方面對(duì)鐵路公共安全檢察公益訴訟進(jìn)行完善、補(bǔ)齊短板,精準(zhǔn)發(fā)力助推制度建設(shè)。

增設(shè)鐵路公共安全行政公益訴訟類型,助推訴前程序向訴訟程序平穩(wěn)過(guò)渡。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,對(duì)于在鐵路沿線河道采砂的行為可以納入資源保護(hù)行政公益訴訟;向鐵路安保區(qū)排污或者在鐵路安保區(qū)堆放垃圾的行為,可以提起生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟。但是對(duì)于鐵路沿線的彩鋼房及塑料大棚等建(構(gòu))筑物、侵占鐵路安保區(qū)、抽取地下水用于農(nóng)業(yè)灌溉的行為,卻并沒有明確的公益訴訟類型與之對(duì)應(yīng),且抽取地下水用于農(nóng)業(yè)灌溉的行為,相關(guān)單位及個(gè)人都辦理了合法的審批手續(xù),但是這種合法審批程序下的行為又存在著威脅鐵路行車安全的巨大風(fēng)險(xiǎn)。如果在訴前階段,檢察機(jī)關(guān)還可以對(duì)“等外等”進(jìn)行探索,以危及社會(huì)公共利益為由向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議,但是如果訴前沒有使問(wèn)題得到圓滿解決,囿于相關(guān)法律規(guī)定的缺失性,檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起訴訟很難找到精確的訴訟類型予以支撐。所以筆者認(rèn)為,在行政公益訴訟類型中,應(yīng)當(dāng)增設(shè)鐵路公共安全檢察公益訴訟,彌補(bǔ)由于當(dāng)前法律空白導(dǎo)致公共利益受損得不到救濟(jì)的局面。對(duì)于鐵路公共安全檢察公益訴訟與現(xiàn)有公益訴訟類型的重疊部分,應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律技術(shù)手段合理解決。

健全涉鐵安全類行政公益訴訟法律溯及力特殊處理規(guī)則,適當(dāng)擴(kuò)大鐵路檢察院公益訴訟地域管轄范圍。鐵路沿線的部分建(構(gòu))筑物及水井,在鐵路建設(shè)之前就已經(jīng)存在且其行為發(fā)生在檢察公益訴訟制度實(shí)施之前,根據(jù)立法法第93條之規(guī)定,法律一般不溯及既往,但是為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。筆者認(rèn)為,雖然相關(guān)法律并未明確檢察公益訴訟適用此處的特別規(guī)定,但從其目的來(lái)看,維護(hù)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益與維護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利有異曲同工之妙,其理應(yīng)歸屬于立法法第93條規(guī)定的但書情況。實(shí)踐操作中,在有關(guān)檢察公益訴訟立法規(guī)定頒布之前就已經(jīng)存在的威脅鐵路行車安全的行為,應(yīng)當(dāng)將其嚴(yán)格區(qū)分為“違法”及“合法”兩個(gè)方面,如果此類行為在相關(guān)公益訴訟法律頒布之前就已經(jīng)是違法行為,譬如鐵路沿線的違章建筑等,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法督促行政機(jī)關(guān)積極履職;如果此類行為在之前是合法行為,例如鐵路建設(shè)初期未合理安置、解決的沿線居民或者經(jīng)過(guò)合法審批程序的水井等,應(yīng)當(dāng)探索向行政機(jī)關(guān)建議給予賠償或一定補(bǔ)償。根據(jù)地域管轄規(guī)則,鐵路安保區(qū)之外并不屬于鐵路檢察院的管轄范圍,但是大量威脅鐵路行車安全的行為,都集中在鐵路安保區(qū)之外,目前的做法只有由各省級(jí)人民檢察院指定管轄或者將線索按照地域管轄規(guī)則移交其他檢察機(jī)關(guān)。“一案一指定”及線索移送不僅增加了程序的繁瑣性,還在一定程度上造成了司法資源的浪費(fèi),也不契合“司法效益”原則。所以應(yīng)當(dāng)對(duì)鐵路檢察院的公益訴訟地域管轄范圍適當(dāng)擴(kuò)大,對(duì)于危及鐵路行車安全的行為,即使發(fā)生在鐵路安保區(qū)之外,也由鐵路檢察機(jī)關(guān)管轄。

強(qiáng)化溝通協(xié)商機(jī)制,科學(xué)確定鐵路公共安全檢察公益訴訟主管機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限。對(duì)于高鐵及車站銷售食品安全問(wèn)題,目前主管機(jī)關(guān)主要有鐵路食品安全監(jiān)督管理辦公室和鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所,其都是鐵路企業(yè)的內(nèi)設(shè)部門。根據(jù)《鐵路運(yùn)營(yíng)食品安全管理辦法》第4條的相關(guān)規(guī)定,其并未明確鐵路食品安全管理機(jī)構(gòu)是指鐵路食品安全監(jiān)督管理辦公室還是鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所,實(shí)踐中的做法也各有不同。由此便導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在辦理涉鐵食品安全公益訴訟過(guò)程中遇到如何確定行政主體的難題。在涉鐵國(guó)有土地管理方面,根據(jù)《鐵路用地管理辦法》第7條規(guī)定,鐵路用地管理機(jī)構(gòu)受縣級(jí)以上人民政府土地管理部門委托,開展鐵路用地的監(jiān)察工作。但是根據(jù)行政許可法和行政處罰法中關(guān)于行政委托的條件,受托者在行政許可中必須是行政機(jī)關(guān),在行政處罰中其必須具有管理公共事務(wù)的職能。從鐵路土地管理局的部門性質(zhì)來(lái)看,其并不是行政法意義上的行政機(jī)關(guān),也不具有管理公共事務(wù)的職能。在這種情況下,亟須統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn),明確各類涉鐵公益訴訟的主管行政機(jī)關(guān)。

明確鐵路公共安全檢察公益訴訟并不以鐵路企業(yè)提起民事訴訟為前置條件。實(shí)踐中,囿于鐵路企業(yè)自身職能受限,單方面管理及預(yù)防鐵路行車安全的難度極大。雖然鐵路沿線行政機(jī)關(guān)具有協(xié)助配合管理的義務(wù),但是由于重視程度和履職能力方面的差異,導(dǎo)致其履行配合義務(wù)的狀況也大相徑庭。所以,當(dāng)威脅鐵路運(yùn)營(yíng)安全的事件發(fā)生時(shí),鐵路企業(yè)一般都會(huì)通過(guò)函件的形式告知相關(guān)政府機(jī)關(guān),請(qǐng)求其協(xié)助行使配合管理義務(wù)。在鐵路企業(yè)和相關(guān)行政機(jī)關(guān)再三協(xié)調(diào)溝通之后,威脅鐵路行車安全的險(xiǎn)情如果還是尚未消除,此時(shí)鐵路企業(yè)在不向法院起訴相關(guān)涉事主體的情況下,檢察機(jī)關(guān)能否以公益訴訟的形式直接介入?筆者認(rèn)為,一方面,涉鐵安全類公益訴訟極具緊迫性,如果此時(shí)還要求鐵路企業(yè)以民事訴訟的方式起訴涉事企業(yè),從立案到判決,再到執(zhí)行,很可能拖延挽救時(shí)機(jī),甚至進(jìn)一步擴(kuò)大損失;另一方面,根據(jù)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第21條之規(guī)定,對(duì)于行政公益訴訟并不要求相關(guān)主體事前通過(guò)民事訴訟尋求救濟(jì)途徑,只要負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受損即可。

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