第三次京津冀協(xié)同立法工作會議近日召開,三地人大常委會原則通過《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》,并確定了2017年京津冀人大立法協(xié)同項目,三地人大立法項目協(xié)同機(jī)制由此正式確立。

從2014年京津冀三地人大常委會開始就協(xié)同立法進(jìn)行商討,到2015年三地人大常委會出臺《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》,再到此次具體協(xié)同辦法的出臺,隨著一批人大立法協(xié)同項目的順利進(jìn)行,京津冀協(xié)同立法工作歷經(jīng)了從頂層設(shè)計、建章立制到邊議邊干、具體實施的不同階段,由實質(zhì)性起步進(jìn)入突破性進(jìn)展階段。

《法制日報》記者注意到,此次京津冀協(xié)同立法工作會議上,同時出爐的還有《京津冀協(xié)同立法研究報告》,這份由河北省人大常委會委托河北大學(xué)國家治理法治化研究中心撰寫的報告,系統(tǒng)地回顧了京津冀三地協(xié)同立法的歷程,明確梳理了深化協(xié)同立法的機(jī)制建設(shè),并最終落腳到協(xié)同立法的具體項目。

創(chuàng)新:協(xié)同立法破題

2016年1月,《河北省大氣污染防治條例》經(jīng)河北省十二屆人大四次會議表決通過,標(biāo)志著首個京津冀立法協(xié)同項目告竣。在河北制定大氣污染防治條例過程中,京津冀三地首次開展立法協(xié)同,就建立協(xié)調(diào)機(jī)制、環(huán)評會商、協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)防聯(lián)治等作出規(guī)定。

2015年5月,京津冀三地人大常委會出臺了《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》,明確三地將加強立法溝通協(xié)商和信息共享,要結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展需要來制定立法規(guī)劃和年度計劃,在立法時要注意吸收彼此意見,要加強重大立法項目聯(lián)合攻關(guān),吸收彼此意見,使其既能滿足本地立法實際需求,也能照顧其他省市的關(guān)切,最大限度地發(fā)揮京津冀在立法資源和制度規(guī)范方面的協(xié)同推進(jìn)優(yōu)勢。

完成建章立制后,三地協(xié)同立法進(jìn)入到具體實施階段,本著邊議邊干的原則,一批急需的立法協(xié)同項目隨即啟動。由于京津冀山水相連,生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為協(xié)同立法的優(yōu)先選項。作為生態(tài)環(huán)保中最為急迫的重大立法項目,三地對大氣污染防治展開聯(lián)合攻關(guān)。

“2015年1月所通過的《天津市大氣污染防治條例》是京津冀協(xié)同立法實踐的成果之一,2016年1月通過的《河北省大氣污染防治條例》,協(xié)同立法的色彩更為濃厚。”河北大學(xué)政法學(xué)院院長、博士生導(dǎo)師孟慶瑜教授向記者介紹,前者第九章“區(qū)域大氣污染防治協(xié)作”就是在征求京冀兩地人大意見的基礎(chǔ)上修改完成的;后者不僅在制定過程中充分征求了京津兩地人大的意見,而且在內(nèi)容上進(jìn)行了專章規(guī)定。

《京津冀協(xié)同立法研究報告》指出,在此之前,就區(qū)域協(xié)同立法而言,理論上主要集中于區(qū)域協(xié)同立法的必要性、可行性、模式、機(jī)制等問題的探討,實踐中則進(jìn)展緩慢,頂多是停留在政府協(xié)調(diào)層面。京津冀協(xié)同立法工作的每一步進(jìn)展都將是對區(qū)域協(xié)同立法實踐探索和理論研究的重大創(chuàng)新。

深化:完備協(xié)同機(jī)制

《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》中明確規(guī)定,立法項目協(xié)同采取緊密型協(xié)作方式,堅持協(xié)同發(fā)展、互利共贏,求同存異、優(yōu)勢互補,重點突破、成功共享。這其實明確了京津冀協(xié)同立法的基本原則。

上述研究報告指出,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實質(zhì)目的就是要縮小地區(qū)間發(fā)展差距,促進(jìn)基本公共服務(wù)均等,實現(xiàn)各地利益的平衡協(xié)調(diào)以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)的整體協(xié)調(diào)。因此,平衡協(xié)調(diào)系區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的精神內(nèi)涵所在,同時也是區(qū)域立法所必須秉持的基本原則。

孟慶瑜表示,京津冀協(xié)同立法要確保三地在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接、資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面權(quán)利與義務(wù)的對等;要在充分發(fā)揮各自區(qū)位優(yōu)勢的同時,依法建立健全區(qū)域利益分享、協(xié)調(diào)及補償制度;要結(jié)合三地的功能定位,建立科學(xué)有效的利益關(guān)系調(diào)節(jié)制度和程序。

在協(xié)同立法模式上,《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》規(guī)定,立法項目協(xié)同起草可以采取三種方式:一方起草,其他兩方密切配合;聯(lián)合起草、協(xié)同修改;三方商定基本原則,分別起草。由此,京津冀三地在地方協(xié)同立法模式上予以了明確,初步形成了中央專門立法、地方協(xié)作立法和地方單行立法相結(jié)合的“三位一體”立法模式。

研究報告對此明確,中央立法是基礎(chǔ),地方協(xié)作立法是深化,地方單行立法是細(xì)化。“三位一體”立法模式要求在京津冀區(qū)域立法中,既要有面對京津冀協(xié)同發(fā)展全局的綜合立法,又要有針對某個具體方面的個別單項立法,從而形成點面相結(jié)合、一般原則和具體步驟相結(jié)合、宏觀調(diào)控和微觀調(diào)節(jié)相結(jié)合、法律制度的靈活性與可操作性相統(tǒng)一的適應(yīng)京津冀協(xié)同發(fā)展需要的區(qū)域法律制度體系。

在協(xié)同立法的實踐中,京津冀三地人大常委會負(fù)責(zé)人往來頻繁,在實踐中逐漸形成了對協(xié)同立法的保障機(jī)制。研究報告建議,三地要建立京津冀區(qū)域立法常設(shè)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),促進(jìn)三地人大、政府在具體立法工作中的協(xié)調(diào)和溝通;搭建區(qū)域立法信息交流共享平臺,建立立法信息庫;京津冀省級人大立法機(jī)構(gòu)與政府法制機(jī)構(gòu)之間應(yīng)分別確立相應(yīng)的協(xié)同立法工作機(jī)制;創(chuàng)新京津冀協(xié)同立法備案制度,進(jìn)而加強立法監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)立法沖突、維護(hù)法治統(tǒng)一的重要制度安排。

落實:厘定協(xié)同項目

研究報告指明,《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出京津冀協(xié)同發(fā)展要推進(jìn)交通、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)三個重點領(lǐng)域率先突破。然而,三地交通、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)三大領(lǐng)域突破也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn):管理體制機(jī)制和法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)以及資金需求量大是交通一體化的主要障礙所在,責(zé)任和義務(wù)缺乏明確劃分、聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)同機(jī)制尚未完全建立則是生態(tài)環(huán)境保護(hù)所面臨的主要困難,而產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展則受行政分割的管理體制及三地之間在發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和商業(yè)環(huán)境等方面的較大差距所羈絆�；�于此,交通、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)這三大率先突破領(lǐng)域應(yīng)成為京津冀協(xié)同立法的重點所在。

《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》明確,京津冀三方應(yīng)當(dāng)按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的要求,圍繞有序疏解北京非首都功能這一核心,在交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域,選擇關(guān)聯(lián)度高的重要立法項目進(jìn)行協(xié)同。事實上,目前,在京津冀的協(xié)同立法工作中,三地人大在地下水管理、水土保持、國土保護(hù)與治理等重點立法項目上都進(jìn)行了積極溝通和良好協(xié)調(diào)。

“環(huán)保領(lǐng)域不僅是京津冀協(xié)同立法的‘富礦’所在,也是京津冀協(xié)同立法的‘創(chuàng)新’之地。”孟慶瑜表示,三地在環(huán)保領(lǐng)域的協(xié)同立法項目可以進(jìn)行以聯(lián)合、跨區(qū)域、交叉為顯著特征的執(zhí)法方式創(chuàng)新,以強化環(huán)保執(zhí)法;并在“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制”問題上進(jìn)行相應(yīng)創(chuàng)新,更好地打擊環(huán)境違法犯罪行為。

在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域協(xié)同立法實踐后,交通領(lǐng)域成為新的一年里京津冀協(xié)同立法的重點。此次京津冀協(xié)同立法工作會議確定了2017年京津冀人大立法協(xié)同項目,河北負(fù)責(zé)起草道路運輸管理條例,天津負(fù)責(zé)起草公路管理條例,依照此次會議通過辦法要求,每家起草條例,其他兩家密切配合。

研究報告同時表示,教育、醫(yī)療、社保、文化、體育等亦應(yīng)納入?yún)f(xié)同立法范疇。率先突破領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展的推進(jìn)需以其他方面的改革為基礎(chǔ),其關(guān)鍵就是要提升京津冀區(qū)域公共服務(wù)整體水平、縮小京津冀區(qū)域公共服務(wù)現(xiàn)存巨大差距,具體包括推進(jìn)京津冀教育合作、加強京津冀醫(yī)療衛(wèi)生聯(lián)動協(xié)作、促進(jìn)京津冀社會保障銜接、提升京津冀文化體育交流合作水平等方面,而這些領(lǐng)域都應(yīng)納入到京津冀協(xié)同立法范疇。

(新媒體責(zé)編：zs11)